Проблемы прокурорского надзора за законностью. Проблемы прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи

Понятие организации прокурорского надзора за соответствием законам правовых актов в социальной сфере. Организация работы прокурора по осуществлению надзора за соответствием законам правовых актов в социальной сфере, издаваемых органами законодательной и исполнительной власти, органами местного самоуправления. Полномочия прокурора в данном направлении надзорной деятельности. Общая характеристика методики прокурорской проверки.

Предмет, пределы, задачи прокурорского надзора за законодательством о труде. Акты прокурорского реагирования на нарушения о труде. Организация прокурорского надзора за исполнением законодательства в трудовой сфере.

Организация прокурорского надзора за исполнением законодательства о здравоохранении в органах управления здравоохранением и учреждениях здравоохранения. Проведение прокурорского проверки в органах и учреждениях здравоохранения. Меры прокурорского реагирования.

Понятие прокурорского надзора за исполнением жилищного законодательства. Предмет, задачи и пределы прокурорского надзора за исполнением жилищного законодательства. Общая характеристика методики прокурорской проверки исполнения жилищного законодательства.

Тема 5. Проблемы прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экономики

Понятие и особенности правового регулирования экономических отношений в Российской Федерации. Задачи, предмет, полномочия прокурора.

Организация прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов в сфере экономики. Приоритетные направления прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экономики.

Информационное обеспечение прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экономики. Учет работы прокурора по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов в сфере экономики.

5. Структура учебной дисциплины

Общая трудоемкость дисциплины – 2 ЗЕТ (72 час.), в том числе контактная работа обучающихся с преподавателем по видам учебных занятий: лекционные занятия – 12 часов, практические занятия – 30 часов. Самостоятельная работа студента – 36 часов.

Лекционные и практические занятия организуются в соответствии с тематическим планом.

Тематический план

Примечание. Звездочкой отмечены часы, отводимые на занятия, организуемые в активных и интерактивных формах.

УДК 342.951:343.163:347.963

Страницы в журнале: 35-38

В.Ю. Шобухин,

кандидат юридических наук, заместитель директора Института прокуратуры, доцент кафедры прокурорской деятельности Уральской государственной юридической академии Россия, г. Екатеринбург [email protected]

Рассматриваются актуальные проблемы правового регулирования полномочий прокурора и их реализации. Автором предлагаются пути совершенствования законодательства в указанной сфере.

Ключевые слова: статус прокуратуры, полномочия прокурора, функции прокуратуры, прокурорский надзор.

Одним из важных элементов статуса современной российской прокуратуры и прокурорских работников являются полномочия. При этом следует отметить их тесную связь с правовыми средствами.

В статьях 22, 27, 30, 33 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон № 2202-1) регулируются надзорные полномочия прокурора. Однако их описание носит поверхностный характер. Статья 30 Закона № 2202-1 вообще носит отсылочных характер: в ней закреплено, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством и другими федеральными законами. Полномочия прокурора при участии в рассмотрении дел судами регулируются Арбитражным процессуальным кодексом РФ 2002 года, Гражданским процессуальным кодексом РФ 2002 года, Уголовно-процессуальным кодексом РФ 2001 года (далее соответственно - АПК РФ, ГПК РФ, УПК РФ). При этом нормы разд. IV Закона № 2202-1, посвященные регулированию данной сферы прокурорской деятельности, до сих пор не приведены в соответствие с процессуальным законодательством. Механизм и проблемы реализации полномочий, как правило, отражаются в правовых актах (приказах, указаниях, инструкциях) Генерального прокурора РФ.

Безусловно, важное место в деятельности прокуроров занимает надзорная деятельность. В современной России круг поднадзорных прокуратуре органов и должностных лиц достаточно широк. Это федеральные исполнительные органы государственной власти, законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностные лица, субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

Спорным является вопрос о том, возможно ли рассматривать в числе лиц, поднадзорных прокуратуре, Правительство РФ и граждан, которые в статьях Закона № 2202-1, регламентирующих надзорные функции прокуратуры (статьи 1, 21 и т.д.), не названны?

Анализ положений Закона № 2202-1, в частности, его статей 10, 22, 24, дает основание усматривать элементы надзора в отношении указанных субъектов. Согласно ч. 3 ст. 24 Закона № 2202-1 Генеральный прокурор РФ обязан информировать Президента РФ о противоречащих Конституции РФ и федеральным законам постановлениях Правительства РФ. Это предполагает и обязанность Генерального прокурора РФ выявлять такие правовые акты Правительства РФ посредством проверки всех принимаемых Правительством РФ постановлений на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам. Меры прокурорского реагирования в отношении граждан связаны с правом прокурора возбуждать в отношении лиц, совершивших административные правонарушения, производство об административном правонарушении.

Статья 21 Закона № 2202-1 обозначает предмет общего надзора и тем самым определяет задачи, стоящие перед прокурором в этой сфере деятельности. По сравнению с ранее действовавшим законодательством (советского периода) Закон № 2202-1 сузил пределы надзора, определив, что общенадзорные проверки производятся только по сигналам о нарушениях законов (ранее предусматривалась возможность проведения плановых проверок) . Между тем в литературе высказывается мнение о том, что надзор за законностью правовых актов должен осуществляться регулярно и независимо от поступления информации о нарушении закона .

Более того, в литературе высказываются предложения наделить прокурора правом приостановления действия опротестованного правового акта либо ввести правило о том, что принесение прокурором протеста автоматически приостанавливает действие опротестованного акта , а также установить ответственность за неисполнение и необоснованное отклонение актов прокурорского реагирования .

Еще одной проблемой является то, что в статьях 22 (ч. 2) и 25 Закона № 2202-1, предусматривающих возможность вынесения прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении, по-разному толкуется понятие «прокурор». В ч. 2 ст. 22 Закона № 2202-1 понятие «прокурор» интерпретируется в узком смысле и включает в себя только прокуроров - руководителей прокуратур. При этом в ст. 25 Закона № 2202-1 так же, как и в ч. 1 ст. 33 и ч. 3 ст. 27 данного закона, регулирующих возбуждение производства об административном правонарушении при осуществлении надзора за исполнением прав и свобод человека и гражданина и, соответственно, при осуществлении надзора в сфере исполнения уголовных наказаний, понятие «прокурор» используется в широком смысле. Помимо прокуроров в статусе руководителей прокуратур оно включает иные категории прокурорских работников (помощников прокурора, прокуроров отделов и т.д.). Это противоречие требует устранения путем внесения в Закон № 2202-1 соответствующих поправок и более четкого разграничения указанных понятий.

В Законе № 2202-1 следует детализировать правовую регламентацию прокурорского надзора за законностью деятельности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, в частности, установив категории прокурорских работников, уполномоченных осуществлять данный вид надзора, и закрепив их основные полномочия.

Прокурорско-надзорная деятельность тесно связана с иными направлениями деятельности прокуратуры. Так, она способствует полноценной реализации функции участия прокуроров в правотворческой деятельности. Прокурорский надзор за деятельностью законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации позволяет в значительной мере предупреждать принятие данными органами законов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам. Более того, несмотря на то, что на федеральном законодательном уровне для прокуроров не предусмотрено право законодательной инициативы, во многих конституциях и уставах субъектов Федерации для региональных прокуроров предусматривается право законодательной инициативы на региональном уровне. Это позволяет прокурорам субъектов РФ не только противостоять принятию законодательными органами субъекта Российской Федерации неконституционных законов, но и активно участвовать в законотворческом процессе, вносить в законодательные (представительные) органы своего субъекта, предлагать поправки к уже принятым законам.

На данном участке прокурорской деятельности традиционно выявляется множество пробелов и противоречий в законодательстве, несовершенство отдельных законодательных норм, потребность в принятии новых нормативных правовых актов. Большое внимание уделяется проверке региональных законодательных актов на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам. Реализация данной функции усложняется в условиях современного интенсивного законотворческого процесса как на федеральном, так и на региональном уровнях, развитой структуры органов государственной и муниципальной власти. Повышенную актуальность в этом смысле представляют нормы бюджетного, налогового, социального, трудового, природоохранного законодательства.

Активное участие прокуроры принимают в разработке и совершенствовании законодательства о противодействии коррупции, выработке методов борьбы с ней. Вовлеченность прокурорского надзора практически во все сферы правового регулирования общественных отношений, с одной стороны, требует от прокуроров глубокого знания норм действующего законодательства, а с другой - дает возможность иметь широкую осведомленность о реальном положении дел в сфере соблюдения Конституции РФ и исполнения законов, выявлять потребности правовой регламентации общественных отношений.

С 2007 года в аппаратах прокуратур субъектов Российской Федерации установлена должность старшего помощника по взаимодействию с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления. Сотрудники прокуратуры систематически участвуют в подготовке проектов законов и иных нормативных актов, осуществляют их правовую экспертизу, входят в состав комитетов, комиссий и рабочих групп при разработке законопроектов. Непосредственное участие прокурора в заседаниях законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти имеет большое значение для предупреждения принятия законопроектов, не соответствующих действующему законодательству.

Таким образом, роль органов прокуратуры в правотворческом процессе велика. В целях обеспечения более эффективной деятельности прокуроров в данной сфере представляется оправданным в Конституции РФ закрепить за Генеральным прокурором РФ и нижестоящими прокурорами (на соответствующем уровне) право законодательной инициативы.

В действующем ГПК РФ недостаточно четко определены роль и процессуальное положение прокурора, и поэтому остается спорным вопрос о правовом статусе прокурора в случае его участия при рассмотрении судами гражданских дел. Согласно ч. 3 ст. 45 ГПК РФ прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, восстановлении на работе, возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных ГПК РФ и другими федеральными законами. Вместе с тем понятие «заключение прокурора» не раскрывается, его процессуально-правовое значение и содержание не определены. Остается непонятным, о чем дает заключение прокурор и какое значение оно имеет для суда. Следовательно, в ГПК РФ необходимо более детально регламентировать вопрос дачи прокурором заключения по делу. В частности, следует дать законодательное понятие заключения прокурора, установить перечень дел и вопросов, по которым дается заключение, определить его значение для суда.

Свои особенности имеет процессуальный статус прокурора при участии в рассмотрении дел арбитражными судами. Здесь тоже есть некоторые проблемы. В частности, в отличие от ГПК РФ (статьи 18, 19) и УПК РФ (статьи 61, 62, 66), АПК РФ (гл. 3) не предусматривает возможность отвода и самоотвода прокурора. В то же время в силу специфики правового статуса прокурора как лица, материально не заинтересованного в исходе дела и имеющего только процессуальный интерес, могут возникнуть обстоятельства, объективно исключающие возможность участия того или иного должностного лица органов прокуратуры в арбитражном процессе. Это могут быть обстоятельства личной заинтересованности конкретного прокурорского работника в исходе дела (например, отношения родства с истцом или ответчиком). В связи с этим в действующем АПК РФ необходимо предусмотреть институт отвода (самоотвода) прокурорских работников, принимающих участие в рассмотрении дел арбитражными судами.

Прокурор, участвующий в деле, вправе обжаловать в порядке апелляционного производства решение арбитражного суда первой инстанции, не вступившее в законную силу, и в порядке кассационного производства решение арбитражного суда первой инстанции, вступившее в законную силу (за исключением решений Высшего Арбитражного Cуда РФ), и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части. АПК РФ предусматривает возможность обжалования судебного решения только посредством принесения апелляционной и, соответственно, кассационной жалоб, не предусматривая специально для прокурора таких средств реагирования, как апелляционное и кассационное представления. Данная ситуация принижает статус прокурора в арбитражном процессе и требует законодательного устранения путем внесения в АПК РФ соответствующих дополнений и изменений. Прокуратура является специальным органом государства, в задачи которого входит обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод граждан, охраняемых законом интересов общества и государства, а потому такой акт, как жалоба, не может являться средством прокурорского реагирования. Термин «обжалование» применительно к деятельности прокурора в арбитражном процессе целесообразно исключить.

Список литературы

1. Алексеев А. Общий надзор: проблемы и перспективы // Законность. 1998. № 2. C. 6-11.

2. Бойков А., Скворцов К., Рябцев В. Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода) // Уголовное право. 1999. № 2. С. 3-29.

3. Викторов И. Прокуратура: статус на рубеже тысячелетий // Законность. 2000. № 12. С. 22-25.

4. Додонов В.Н., Крутских В.Е. Прокуратура в России и за рубежом. Сравнительное исследование / под ред. С.И. Герасимова. - М., 2001. 192 с.

5. Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. - СПб., 2003. 305 с.

n1.doc

АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Институт повышения квалификации руководящих кадров

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ

прокурорского НАДЗОРА

ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ

И ЗАКОННОСТЬЮ ПРАВОВЫХ АКТОВ

Сборник статей

Часть II

Москва  2011

УДК 347.963+342.7

ББК 67.721-91+67.400.32

УДК 347.963+342.7

ББК 67.721-91+67.400.32

© Академия Генеральной прокуратуры

Российской Федерации, 2011

Н.Н. Карпов ,

Заведующий кафедрой Института

Повышения квалификации

Руководящих кадров

Академии Генеральной прокуратуры

Российской Федерации,

Кандидат юридических наук,

Доцент
Теоретические вопросы деятельности прокуратуры

по надзору за исполнением законов

и законностью правовых актов

Анализ теоретической подготовки прокурорских работников, прибывающих для обучения в качестве слушателей в Институт повышения квалификации руководящих кадров Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, позволяет сделать вывод об их недостаточной, в отдельных случаях, теоретической подготовленности по знанию основ надзорной деятельности прокуратуры, что в определенной степени объясняется их значительной практической загруженностью.

Вместе с тем сама практическая деятельность таких слушателей вряд ли способна привести к серьезным позитивным результатам, быть эффективной без хорошего знания основ теории прокурорского надзора за исполнением законов и законностью принимаемых правовых актов.

Именно по этим основаниям автор полагает необходимым остановиться на видении отдельных, устоявшихся уже в теории прокурорского надзора, основополагающих его понятий, а также некоторых дискуссионных проблем. Наше толкование, безусловно, не может претендовать на некое эталонное и поэтому автор полагает необходимым рекомендовать прокурорским работникам ознакомиться также со взглядами на рассматриваемые проблемы также других ученых и специалистов, содержащимися в публикациях журналов «Законность» и «Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации», а также в учебниках по организации и деятельности прокуратуры.

В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» целями деятельности прокуратуры России являются обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Установленные федеральным законодательством цели деятельности прокуратуры Российской Федерации в полном объеме отвечают интересам как государства, так и граждан Российской Федерации.

Вместе с тем признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, являющегося высшей ценностью в обществе, является важнейшей, приоритетной по смыслу ст. 2 Конституции РФ, главной обязанностью государства.

Совпадение определенных конституционными нормами обязанностей государства и главных целей деятельности прокуратуры России подтверждает главную роль прокуратуры в защите прав и свобод человека и гражданина.

Совершенно очевидным представляется, что для реализации установленных Конституцией РФ обязанностей государства российскому обществу необходим самостоятельный, независимый от других структур государственной власти надзорный орган, обладающий необходимым объемом прав и полномочий, но в то же время конституционно максимально поставленный под контроль общества.

Достижению этих целей деятельности прокуратуры способствует выполнение ею конкретных, определяемых ее статусным положением задач.

Действующее законодательство, к сожалению, не содержит точного определения задач прокуратуры Российской Федерации.

Для их определения и аргументации обратимся к работам известных ученых и специалистов, внесших большой вклад в развитие теоретических вопросов деятельности прокуратуры в Российской Федерации.

Задачи прокурорского надзора по сравнению с целями более конкретны, отмечает Б.В. Коробейников. Их решение обеспечивает достижение целей прокурорского надзора. Задачи надзора более многочисленны (по сравнению с целями) и различаются между собой по уровню, содержанию, средствам их решения, компетенцией органов прокуратуры, ставящих и решающих эти задачи. Задачи прокурорского надзора могут быть разделены на три вида: общие, специальные и частные (конкретные). Решение общих и специальных задач прокурорского надзора осуществляется путем применения прокурором правовых средств надзора, в ходе которых (так в тексте – Н.К.) прокурор ставит определенные частные (конкретные) задачи и решает их (к примеру, получение полной информации о конкретных нарушениях закона и др.)

По мнению указанного автора, к общим задачам прокуратуры относятся укрепление законности и охрана от всяких посягательств: а) закрепленного Конституцией РФ общественного и государственного строя; б) политических, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав граждан РФ; в) прав и охраняемых законом интересов государственных учреждений, предприятий, независимо от форм собственности, кооперативных и иных общественных организаций 1 .

Нельзя не отметить, однако, что обозначенные указанными авторами задачи суть – цели деятельности прокуратуры.

По мнению С.Г. Березовской, именно «в осуществлении надзора за исполнением законов и состоит специальная государственная задача органов прокуратуры» 2 .

Как представляется, в трактовке указанного автора задача прокуратуры – эффективное, добросовестное, полномасштабное исполнение ее функций.

Совмещающее обе перечисленные точки зрения толкование задач прокуратуры дает В.И. Басков, отмечающий, что перед Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами поставлена задача основополагающего характера: осуществление надзора за точным и единообразным исполнением действующих на территории РФ законов. Органы прокуратуры имеют задачей обеспечить верховенство закона, единства и укрепление законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также интересов общества и государства 3 .

В обобщенном виде задачи прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов изложены авторами учебника «Прокурорский надзор: курс лекций и практикум» под общей редакцией проф. Ю.Е. Винокурова следующим образом: обязательное вмешательство прокурора в связи с поступившей информацией о нарушении законов путем принятия мер к выявлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств; наиболее полное использование возможностей прокурорского надзора за исполнением законов в предупреждении правонарушений и в первую очередь преступлений; активизация и совершенствование деятельности органов государственного контроля и правоохранительных органов, направленной на обеспечение исполнения законов и подзаконных актов, укрепление законности и правопорядка через проведение прокурорских проверок в основном в этих органах и поручения проведения ими проверок в подчиненных, подконтрольных и нижестоящих органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях; более активное проведение в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений; доведение до населения и общественности через радио, телевидение, периодическую печать информации о работе органов прокуратуры, в том числе и в области прокурорского надзора за исполнением законов, в особенности о принимаемых ею мерах к устранению нарушений законов и привлечению к ответственности виновных лиц с указанием их фамилий и должностей, состоянии и динамике правонарушений в регионах; выявление пробелов (дефектов) действующего законодательства, потребностей в нормативном регулировании общественных отношений и принятие мер к их устранению путем внесения соответствующих предложений в представительные (законодательные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы; повышение правовой культуры должностных лиц, в особенности руководителей государственных органов, издающих правовые акты и совершающих другие юридически значимые действия, руководителей коммерческих организаций, предпринимателей, а также граждан, привитии им потребности точного исполнения законов. В наибольшей мере этому способствует активно осуществляемый прокурорский надзор за исполнением законов в сочетании с проведением специальных предупредительно-профилактических мероприятий 1 .

Как представляется, с учетом мнения как перечисленных, так и других ведущих ученых в сфере прокурорского надзора, в обобщенном виде к главным задачам прокуратуры следует отнести: а) своевременное выявление правонарушений и их пресечение, предупреждение нарушений закона; б) установление лиц, виновных в их совершении, и привлечение их к установленной законом ответственности; в) восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина и охраняемых законом интересов государства 1 .

Предназначение прокуратуры в системе государственных органов, разделения и взаимодействия властей предопределяется точностью состава функций, необходимых для выполнения возложенных на прокуратуру задач. Ключевой правовой категорией, раскрывающей и объясняющей структуру, содержание и пределы деятельности прокуратуры, являются ее функции 2 .

Термин «функция» происходит от латинского слова functio, что переводится как «исполнение», «совершение». В правоведении и государствоведении этот термин в зависимости от контекста может быть употреблен в качестве синонима «обязанности», «круга деятельности», «направления деятельности», «назначения», «роли» 3 .

По мнению А.Я. Сухарева, понятие функции прокуратурыможно сформулировать как такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств. Названные элементы находятся в строгой взаимозависимости. Их изменение, уточнение, прежде всего в части задач прокуратуры, сфер проявления ее деятельности, должно неизбежно влечь корректировку в остальных частях функциональной характеристики 4 .

В.И. Басков и Б.В. Коробейников, указывая на то, что по своей сущности прокурорский надзор как специфический вид государственной деятельности един, выделяют в нем уже отрасли прокурорского надзора 1 .

В.Г. Бессарабов считает, что функции являются выражением государственно-правового и социального предназначения прокуратуры как элемента государственно-правового механизма современного российского государства. Их реализация представляет собой особый, свойственный только прокуратуре вид деятельности. Функции прокуратуры реализуются в видах деятельности органов и учреждений прокуратуры 2 .

М.С. Шалумов полагает, что применительно к прокуратуре функции – это определенные правовым статусом прокуратуры, ее местом и назначением в государственном механизме общие обязанности по решению поставленных перед нею законом задач обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав граждан, общественных и государственных интересов, выполняемые путем решения круга более частных задач и осуществления для этого соответствующих конкретных обязанностей с использованием специфических властных полномочий.

Функцией прокуратуры, считает Е.Л. Никитин, является социально значимоенаправление деятельности данного органа, осуществляемое через конкретные виды его деятельности в рамках установленного типа его организации и деятельности.

De lege lata указание на функции прокуратуры присутствует в самом общем виде. В ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» эклектически смешиваются собственно функции, обусловленные социальным предназначением и ролью прокуратуры в государстве, с видами ее надзорной деятельности (отраслями и направлениями прокурорского надзора). De lege ferenda более удачным решением стало бы выделение самостоятельной статьи, содержащей исчерпывающий перечень функций прокуратуры 3 .

Таким образом, некоторые исследователи содержащийся в ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» термин «функция» заменяют термином «основное направление деятельности прокуратуры». Вместе с тем, на наш взгляд, в теории прокурорской деятельности эти термины необходимо строго различать, поскольку они имеют разное значение.

Так, В.П. Рябцев к основным направлениям деятельности прокуратуры относит приоритеты в ее деятельности, от обеспечения которых в решающей степени зависит состояние законности и правопорядка в районе, городе, субъекте Федерации, в стране в целом и которые обусловлены различными факторами политического, социально-экономического и иного характера. Постоянным приоритетом надзорной и иной функциональной деятельности прокуратуры является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, службами и агентствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Поскольку данное направление деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина касается многих сфер правовых отношений, с учетом состояния законности выделяются отдельные сферы правовых отношений, на которых акцентируется особое внимание (трудовые, жилищные, пенсионные и иные права граждан) 1 .

Аналогичное в целом определение основным направлениям деятельности прокуратуры дается и А.Я. Сухаревым 2 .

Ю.Е. Винокуров полагает под направлением (подотраслью прокурорского надзора) надзор за исполнением конкретного закона или нескольких законов, регулирующих общественные отношения в определенной сфере (банковской, налоговой, аграрной и других), выделяя при этом свыше тридцати направлений (подотраслей) прокурорского надзора за исполнением законов 3 .

Указанный автор также считает, что помимо рассмотренных основных направлений прокурорского надзора органы прокуратуры координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью, принимают участие в правотворческой деятельности, рассматривают и разрешают заявления, жалобы и иные обращения граждан, поступившие в прокуратуру, принимают участие в профилактической работе 1 .
По мнению В.Б. Ястребова, основное направление деятельности прокуратуры можно определить как составную, специализированную часть ее деятельности, обеспечивающую решение определенного круга задач, стоящих перед прокуратурой, выделяемую исходя из особенностей конкретно-исторической ситуации и степени актуальности решаемых вопросов 2 .

В.Г. Бессарабов под основными направлениями деятельности прокуратуры понимает пути реализации надзорной и других функций прокуратуры, не получившие в данный период законодательного закрепления, в целях решения стоящих перед государством, обществом и органами прокуратуры задач, определяемых степенью их актуальности и особенностями конкретно-исторической ситуации 3 .

По нашему мнению, основные направления деятельности прокуратуры это определенные Генеральным прокурором Российской Федерации (в отличие от функций прокуратуры, которые устанавливаются федеральным законом) на определенный период времени (ежегодно – по решению коллегий Генеральной прокуратуры) либо без определения времени действия, в зависимости от различных факторов как социально-экономического (к примеру, приоритет надзора за исполнением законов при реализации приоритетных национальных проектов «Образование», «Здравоохранение» и других), так и политического характера (обеспечение надзора за исполнением избирательного законодательства, в особенности, в предвыборный и избирательный периоды) приоритеты в деятельности прокуратуры 4 .

Подробное рассмотрение вопроса о функциях и основных направлениях деятельности прокуратуры позволяет нам сделать вывод о том, что поскольку в настоящее время традиционный термин «прокурорский надзор» не охватывает в полной мере все виды деятельности прокуратуры, автор предлагает к введению в научный оборот понятия «прокурорская деятельность», которая формулируется им как особый вид государственной деятельности прокуратуры по обеспечению реализации правовых общественных отношений, осуществляемой в соответствии с нормами Конституции и федерального законодательства посредством надзора за исполнением конституционных и законодательных норм; уголовного преследования; координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участия в рассмотрении дел судами, в правотворческой деятельности; проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и выполнения других возложенных на нее функций, и направленной на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общества и государства.

В п. 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» определена основная функция прокуратуры – надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России. В п. 2 указанной статьи названного Федерального закона перечисляются иные функции прокуратуры, в том числе все надзорные, а также уголовное преследование и координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Другие функции прокуратуры рассредоточены по различным статьям Раздела 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и в прямой постановке не именуются как функции прокуратуры, что, несомненно, требует их научного осмысления и обоснованно вызывает теоретическую дискуссию.

Как представляется, внесенные в Федеральный закон
«О прокуратуре Российской Федерации» Федеральным законом от 17 июля 2007 г. № 171 изменения, дополнившие базовый закон, в частности, статьей 9-1 (Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов) в определенной мере могут поставить точку в теоретической дискуссии о функциях прокуратуры 1 .

Законодатель в тексте указанной ст. 9-1 Федерального закона определил не только непосредственно еще один вид деятельности (функцию) прокуратуры (прокурор проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц), но и установил в указанной норме также определенные полномочия прокурора и механизм их реализации.

В частности, в соответствии с положениями указанной статьи при выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом. О результатах рассмотрения требования об изменении нормативного правового акта незамедлительно сообщается прокурору, внесшему требование.

С учетом изложенного автор полагает необходимым сформулировать понятие функции прокуратуры, как определенный федеральным законом вид деятельности прокуратуры, обусловленный ее целями и задачами, имеющий собственный предмет и реализуемый посредством специально предусмотренных для этого в законе полномочий 2 и определить при этом исчерпывающий перечень функций прокуратуры следующим образом:

Надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина ранее указанными органами и должностными лицами;

Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

Надзор за исполнением законов судебными приставами;

Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

Уголовное преследование;

Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

Участие в рассмотрении дел судами, арбитражными судами (далее – суды), принесение представлений на противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов;

Осуществление международного сотрудничества, участие в разработке международных договоров Российской Федерации;

Участие в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;

Участие в правотворческой деятельности, т.е. возможность внесения в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложений об изменении, дополнении, отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов;

Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов;

Рассмотрение и разрешение заявлений, жалоб и иных обращений.

Не простым представляется и вопрос о предмете прокурорской деятельности.

Предмет изучения любой учебной дисциплины юридического профиля представляют собою общественные отношения. Вместе с тем в соответствии, к примеру, со ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предметом прокурорского надзора за исполнением законов являются соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами.

С практической точки зрения нельзя не отметить также, что отдельные работники прокуратуры, прибывающие для повышения квалификации в Академию Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в предмет своей надзорной деятельности, наряду с осуществлением надзора за исполнением законов, включали и проверки исполнения на поднадзорных объектах также положений указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства России. При этом соответствующие законодательные акты не содержали отсылочных (бланкетных) норм, на основании которых такие прокурорские проверки были бы обоснованными.

Для примера сошлюсь на ст. 3 Федерального закона от 10 января 2003 г. (Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации), в соответствии с которой федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта на основании названного Устава с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти в пределах своей компетенции разрабатывает и в установленном порядке утверждает правила перевозок грузов железнодорожным транспортом и правила перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа железнодорожным транспортом. Эти правила представляют собой нормативные правовые акты, которые содержат нормы, обязательные для перевозчиков, владельцев инфраструктур, грузоотправителей, грузополучателей, владельцев железнодорожных путей необщего пользования, других юридических и физических лиц, и регулируют условия перевозок грузов с учетом их особенностей, безопасности движения, сохранности грузов, железнодорожного подвижного состава и контейнеров, а также экологической безопасности. В названном Законе содержится совершенно четкая отсылочная норма, позволяющая прокурорам осуществлять надзор за исполнением соответствующих ведомственных нормативных актов.

Положения нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства России, на которые законодательный акт не содержит ссылки, не являются предметом надзорной деятельности прокурора.

Вместе с тем современный этап развития российского общества, когда существенно (и обоснованно) возрастает роль главы государства в решении вопросов общественной и государственной жизни, в том числе в разработке и принятии законодательных актов, имеющих непосредственное отношение к признанию, соблюдению и защите прав и свобод граждан (достаточно здесь указать инициативы Президента Российской Федерации В.В. Путина по принятию приоритетных национальных проектов, совершенствованию демографической политики в стране) необходимо четко определить роль прокуратуры в обеспечении реализации принятых (изданных) в порядке опережающего нормотворчества указов Президента Российской Федерации по данным вопросам.

В связи с изложенным рассмотрим вопрос о возможности некоторого расширения пределов (границ предмета) прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов.

В.П. Рябцев полагает, что в нормативной обобщенной форме предмет надзора за исполнением законов определяется в Законе о прокуратуре (ст. 21). Он состоит из двух взаимосвязанных, но четко разделяющихся аспектов. Первый из них заключается в том, что предметом этого вида надзора является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации. Предметом надзора является законность в деятельности органов и должностных лиц, составляющих определенный круг правоприменителей. К ним отнесены федеральные министерства, службы, агентства и иные федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, органы военного управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Самостоятельным аспектом предмета этого вида прокурорского надзора за исполнением законов является соответствие законам правовых актов, издаваемых названными органами и должностными лицами 1 .

В то же время указанный автор подчеркивает, что выдвижение Президентом РФ в 2005 г. для реализации страной четырех национальных проектов социально-экономического развития делает необходимым их приоритетное сопровождение прокуратурой в плане обеспечения законности в соответствующих сферах (здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное обеспечение, сельское хозяйство) 2 .

По мнению А.Я. Сухарева, предметом прокурорского надзора в общем виде является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, законности правовых актов, принимаемых органами и должностными лицами, на которые распространяется надзорная компетенция прокуратуры. В зависимости от сферы деятельности и возникающих при этом правоотношений, в том числе и с участием прокуроров, предмет надзора еще более конкретизируется 3 .

С практической точки зрения нельзя не отметить также, что отдельные работники прокуратуры … в предмет своей надзорной деятельности, наряду с осуществлением надзора за исполнением законов, включали и проверки исполнения на поднадзорных объектах также положений указов Президента РФ и Постановлений Правительства РФ. При этом соответствующие законодательные акты не содержали отсылочных (бланкетных) норм, на основании которых такие прокурорские проверки были бы обоснованными. Положения нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, на которые законодательный акт не содержит ссылки, не являются предметом надзорной деятельности прокурора 4 .

Авторы курса лекций и практикума по прокурорскому надзору, приходя к аналогичному выводу, указывают вместе с тем, что в Законе о прокуратуре не упоминаются нормативные акты, издаваемые Президентом и Правительством РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 80, 110) Президент, являясь главой государства, а Правительство – высшей исполнительной властью, реализуя возложенные на них полномочия, издают нормативные указы и постановления, регулирующие общественные отношения, касающиеся различных сфер жизни и деятельности общества и обязательные для исполнения на всей территории России. Нередко акты Президента и Правительства РФ выполняют роль первичного или единственного источника правового регулирования, поскольку те или иные общественные отношения законодательно не урегулированы. В связи с этим нормативные указы и постановления Президента и Правительства РФ не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора – прокуроры осуществляют надзор за их исполнением 1 .

На наш взгляд, с указанной позицией, которая характеризует определенное исключение из правил, но четко оговаривает условия такого исключения из общего правила: когда соответствующий правовой акт выполняет роль первичного или единственного источника правового регулирования и он издан, в частности, главой государства – Президентом РФ, следует согласиться, но с некоторыми сделанными нами оговорками.

Прежде всего, отметим, что, бесспорно, пока соответствующая норма не будет включена в закон, прокурор не вправе будет осуществлять надзор за исполнением подзаконных актов.

Несмотря на то что законодательство о прокуратуре вполне определенно и однозначно исходит из положений о связи надзорной функции только со сферой исполнения законов, считает А.Я. Сухарев, специалистами в области прокурорского надзора время от времени высказываются суждения об относимости к предмету надзора за исполнением не только законов, но и подзаконных актов. Правда, в последние годы такого рода суждения стали формироваться более взвешенно. Сейчас признание относимости подзаконных актов к предмету прокурорского надзора оговаривается достаточно жесткими условиями, суть которых сводится к тому, чтобы они имели нормативный характер, чтобы ранг подзаконных актов соответствовал уровню высших органов государственной власти и на издание такого рода подзаконных актов указанные органы имели бы специальные полномочия 1 .

Таким образом, следует сделать вывод о том, что в теории прокурорского надзора нет единой точки зрения по поводу осуществления надзора за исполнением, в частности, изданных в порядке опережающего нормотворчества нормативных указов Президента РФ.

Учитывая особую общественную важность издаваемых главой государства указов по социально значимым вопросам, представляется вполне обоснованным сформулировать предложение о включении в содержание предмета деятельности прокурора по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов также положения об осуществлении прокурором надзора за исполнением принятых в порядке опережающего нормотворчества нормативных указов Президента РФ.

Следующий проблемный вопрос – пределы прокурорского надзора, под которыми следует понимать установленные законодательством ограничители надзорной деятельности прокурора.
В первую очередь эти пределы касаются как объектов надзора, так и поводов для его осуществления (теоретически же этот перечень можно значительно расширить).

Так, в ч. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» изложен исчерпывающий перечень объектов прокурорского надзора. К ним отнесены, в частности, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и др.

Отдельные прокуроры, как выясняется в ходе повышения их квалификации, буквально понимают положения абз. 2 ч. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». В соответствии с ними проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Однако это требование закона отнюдь не означает, что прокурор должен сидеть на рабочем месте сложа руки и ждать поступления так называемых сигналов.

Так, в п. 6 приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 содержится совершенно четкое разъяснение прокурорам того, что проверки исполнения законов необходимо проводить на основании поступившей в органы прокуратуры информации (т.е. обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий. В качестве повода для прокурорских проверок следует рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.

И, наконец, что касается полномочий прокурора. Полномочия – составная часть общеправового статуса прокуратуры. Они представляют собою право и обязанность прокурора действовать в определенной ситуации, руководствуясь требованиями закона и с помощью предусмотренных законом правовых способов, позволяющих достичь определенные законом цели. К полномочиям прокурора следует, таким образом, отнести и средства прокурорского реагирования. В конце 90-х годов прошлого века к установленным в первичном варианте закона средствам прокурорского реагирования закон добавил еще возможность вынесения предостережения о недопустимости нарушения закона и возбуждения производства об административном правонарушении. И то, и другое средство реагирования успешно применялось прокурорами еще на основании союзного законодательства о прокуратуре. Вероятно, прокуроры, начинавшие свою деятельность в то время, помнят и о таких средствах прокурорского реагирования, как вынесение предписания и возбуждение производства о дисциплинарном правонарушении. Отмечу, что в принятом Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ (постановление от 16.11.2006 № 27-6) модельном законе «О прокуратуре» такие полномочия как предписание (ст. 27) и постановление прокурора о возбуждении дисциплинарного производства (ст. 22) включены в число полномочий прокуратуры. Остается надеяться, что результаты научных поисков и пожелания практиков воплотятся в соответствующие законодательные коррективы.

А.А. Каюшкин,

Первый заместитель прокурора

Г. Владимира Владимирской области
Организация учета результатов работы прокуратуры

города, района с использованием системы

электронных баз данных
В 2010 г. Генеральной прокуратурой РФ осуществлялись выезды в прокуратуры субъектов Центрального федерального округа для проверки организации работы по оперативному учету и статистике за период 2008 – 2010 гг. В ходе проверки выявлены многочисленные нарушения, что свидетельствует о серьезных недостатках в организации этой работы.

Представляется, что одним из основных условий осуществления эффективного и качественного прокурорского надзора является правильная организация руководителем оперативного учета результатов работы.

В настоящее время прокурор имеет дело с огромным объемом оперативной и служебной информации. Так, приказами Генерального прокурора РФ на нижестоящих прокуроров возложена обязанность по составлению 13 форм статистической отчетности, содержащих около 9000 цифровых показателей. Перед прокурором стоит задача по обеспечению доскональной точности всех статистических сведений.

Задача сложная, но выполнимая при условии правильной организации учета результатов работы.

Значительный объем выполняемой в настоящее время прокуратурой работы сделал невозможным использование традиционных форм учета работы на бумажных носителях (книги, журналы). Для организации эффективного прокурорского надзора руководством прокуратуры г. Владимира разработана система баз данных электронного учета результатов надзорной деятельности, содержащая всю оперативно-служебную информацию о работе прокуратуры.

Внесенные сведения автоматически обрабатываются и переносятся в файлы, содержащие формы ведомственной отчетности, утвержденные приказами Генерального прокурора РФ. Это позволяет руководству прокуратуры своевременно получить каждую из 13 форм ведомственной статистической отчетности со сведениями на текущий момент.

Прокуратурой учитываются результаты всей надзорной работы. Созданы базы данных по разным направлениям надзорной деятельности, в том числе по надзору за процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью; соблюдением федерального законодательства; участию прокуроров в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел; результатам рассмотрения обращений граждан; освещению деятельности прокуратуры в средствах массовой информации, координационной деятельности прокуратуры; надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции; в сфере осуществления государственного контроля (надзора) субъектов предпринимательской деятельности и др.

Обязанность по такому учету своей работы возложена на каждого работника распоряжением прокурора города о распределении обязанностей. Сведения в электронные журналы вносят 35 старших помощников и помощников прокуратуры города и 5 работников канцелярии.

К преимуществам системы электронных баз данных перед традиционными формами учета следует отнести: простоту в обращении; заметное облегчение возможности ввода, поиска и анализа необходимой информации; «гибкость», универсальность, независимость от специфики; простой интерфейс (оболочка), позволяющая разрабатывать базы данных, а также приложения различной сложности и направленности; предоставление информации в наглядном виде (таблицы, графики); возможность получения информации несколькими пользователями одновременно.

Работа над созданием и внедрением законченной системы велась руководством прокуратуры города в течение двух лет. За это время базы данных корректировались, оптимизировались с учетом вопросов, возникающих на практике.

Внедрение системы электронных баз данных первичного оперативного учета результатов работы позволило добиться:

Ведения непрерывного текущего мониторинга результатов работы прокуратуры;

Контроля деятельности конкретных работников и объемов выполняемой ими работы, справедливого распределения нагрузки в коллективе (с учетом полученных сведений вносились изменения в распоряжение о распределение обязанностей);

Контроля соблюдения работниками исполнительской дисциплины и сроков исполнения, в том числе и для поощрения работников либо привлечения к ответственности;

Повышения качества аналитической работы, значительно экономя время на подготовку докладных записок;

Достоверности статистических данных, представляемых прокурором в качестве ведомственной статистической отчетности.

По мнению автора, использование системы электронного учета результатов работы прокурора в целом значительно повысило эффективность и качество прокурорского надзора на территории города, а значит, способствовало достижению целей и задач деятельности прокуратуры.

Строительство правового государства, приоритетом которого является решение всех вопросов общественной и государственной жизни с позиций закона, создало реальные предпосылки для детальной правовой регламентации прокурорского надзора. Поэтому развитие законодательства о прокурорском надзоре должно проходить в соответствии с научными разработками теории прокурорского надзора. Совершенствование прокурорского надзора заключается в устранении проблем и противоречий, возникших вследствие отступления законодателя в отдельных случаях от принципов, разработанных наукой, исторических традиций, а также наделения прокуратуры несвойственными для нее, как органа надзора, функциями.

Конституцией РФ закреплены важнейшие принципы организации и деятельности прокуратуры, в числе которых принципы демократизма, единства и централизации. Первый заключается в том, что Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от нее Советом Федерации по представлению Президента РФ. Более правильным представляется назначение Генерального прокурора и освобождение его от должности Государственной Думой, так как она, также являясь представительным органом государственной власти, формируется на иной основе.

Конституция РФ предусматривает назначение прокуроров субъектов федерации Генеральным прокурором РФ по согласованию с ее субъектами. В этой связи уместно заметить, что прокуратура находится в исключительном ведении РФ (п. «о» ст.71 Конституции РФ). Конституционный Суд РФ в постановлении по делу о толковании ч.4 ст.66 Конституции РФ по данному вопросу выказался вполне определенно: «что касается создания и деятельности федеральных органов государственной власти, включая суд и прокуратуру, действующих в субъектах РФ, то эти вопросы отнесены к ведению РФ и не связаны с особенностями статуса субъекта РФ». 16 17 18 Конституция Российской Федерации// Российская газета.- №23.- 25 декабря 1993 года.

Обратим внимание еще на одну деталь, касающуюся принципа централизма (в том виде, в каком он закреплен в ч.1 ст.129 Конституции РФ). С точки зрения организации системы органов прокуратуры, он возражений не вызывает: вся система прокуратуры сверху донизу организуется и действует на основе единых принципов, руководствуется единым законодательством, преследует единые цели и задачи.

Но в то же время подчинение нижестоящего прокурора вышестоящему, при осуществлении надзорной деятельности, не всегда гарантирует исключение властного вмешательства со стороны последнего. Поэтому целесообразно в законодательном порядке закрепить положение о том, что при осуществлении надзорных полномочий прокуроры руководствуются только Конституцией РФ и федеральным законом. Иерархическую служебную соподчиненность прокуроров это предложение не отменяет, поскольку речь идет, с одной стороны, о принципе деятельности, а с другой - о принципе организации. Но укреплению надзора, его беспристрастности, оперативности, безусловно, послужит.

Кроме того, принцип централизации прокурорского надзора нуждается в переосмыслении; централизация должна служить одной цели: быть гарантией в борьбе с местным и ведомственным влиянием, бюрократизмом, произволом. Централизованный прокурорский надзор, одной из задач которого является охрана единой законности, должен включаться там, где федеральные органы, превышая свои полномочия, влияют на местные органы власти, либо местные органы игнорируют центральную власть.

Некоторые ученые высказывают мнение о необходимости децентрализации прокуратуры. Однако именно централизм позволяет прокурору в регионах защищать права граждан от националистических посягательств и дискриминации, когда эту задачу по тем или иным причинам не решают органы власти субъектов РФ. События в кавказском регионе наглядно подтверждают актуальность такого вывода и убедительно показывают, что связанному «двойной» подчиненностью прокурору такая роль не по силам.

Особенностью российской прокуратуры как прокуратуры федеративного государства является то, что она выступает важнейшим элементом сдержек и противовесов не только в системе разделения и взаимодействия законодательной, исполнительной и судебной властей, но и между федеральными и органами власти субъектов Федерации. Нейтрализации местнических, сепаратистских тенденций средствами прокурорского надзора способствовало бы наделение прокуроров правом приостанавливать действие противоречащих закону правовых актов, а также актов органов местного самоуправления.

В этой связи жизнь настоятельно требует законодательного закрепления положения об автоматическом приостановлении действия опротестованного нормативного акта местного органа власти или должностного лица. Прокурорская практика свидетельствует, что число издаваемых незаконных правовых актов очень велико. В то же время 95% принесенных прокурорами протестов на такие правовые акты удовлетворяются органами власти и должностными лицами добровольно, без суда.

Поэтому необходимо правило о том, что отмененный по протесту прокурора незаконный нормативный акт лишается юридической силы с момента его принятия (а не отмены), поскольку его применение в течение даже короткого времени может повлечь ущемление прав граждан, организаций (особенно это касается актов местных органов власти, устанавливающих платежи, сборы, штрафные санкции и т.п.).

Кроме того, есть необходимость вернуть право законодательной инициативы Генеральному прокурору РФ. По Конституции СССР 1977 года, принятой на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва Конституция Союза Советских Социалистических Республик. - 7 октября 1977г. Генеральный прокурор обладал этим полномочием и лишился его с принятием нового Основного закона государства в 1993 году. Закон о прокуратуре предусматривает только «участие прокуроров в правотворческой деятельности» (ФЗ «О прокуратуре»), хотя в сравнении с другими субъектами законодательной инициативы именно прокуроры владеют наиболее полной информацией о недостатках законодательства.

Совет Федерации Федерального Собрания РФ в постановлении о мерах по укреплению законности в стране уже признавал необходимым при подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию РФ предусмотреть наделение Генерального прокурора РФ правом законодательной инициативы. Неопределенность прокурорского статуса в этом плане налицо: возлагая на прокуратуру надзор за соблюдением Конституции РФ и за соответствием ей принимаемых законов и нормативных актов, законодатель в то же время лишил прокуроров эффективного средства для устранения выявленных нарушений.

Выход видится в следующем: поскольку надзор за деятельностью высших органов государственной власти не входит в компетенцию Генерального прокурора РФ, он должен обладать правом обращения в Конституционный Суд с просьбой о проверке конституционности нормативных актов Президента, Правительства РФ. Это способствовало бы более эффективной деятельности, как органов прокуратуры, так и Конституционного Суда, а в конечном итоге - послужить укреплению законности в государстве. Такое предложение высказывают как работники органов прокуратуры, так и судьи Конституционного суда Российской Федерации.

Отметим, что законодательство некоторых республик в составе РФ (Бурятии, Дагестана, Карелии и др.) наделяет прокуроров этих субъектов федерации правом обращения в конституционные суды республик с просьбой о проверке соответствия законов и иных нормативных актов субъектов РФ их конституциям.

В числе других проблем прокурорского надзора остается вопрос о функциях прокуратуры. В настоящее время прокуратура наделена рядом функций, несвойственных ей, как органу надзора: к примеру, расследование дел «прокурорской» подследственности, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Не секрет, что, осуществляя координационную деятельность, прокурор фактически приобретает властно-распорядительные полномочия в отношении руководителей правоохранительных органов. Координация немыслима без конкретных организационно-властных действий прокурора, она по существу заключаются в руководстве правоохранительными органами. Наделение прокурора такими полномочиями автоматически накладывает на него ответственность за положение с раскрываемостью преступлений, за состояние и динамику преступности и т.п. То есть, вопреки ее предназначению как органа надзора, прокуратуре вменяется в обязанность борьба с преступностью и ответственность за ее результаты. Учитывая, что одним из направлений прокурорского надзора является надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (правоохранительными органами), возникает парадокс: прокурор обязан координировать (направлять) их деятельность и в то же время надзирать за ее законностью. При таком положении практически невозможно качественно и объективно осуществлять надзор, так как задача повышения эффективности борьбы с преступностью зачастую вступает в противоречие с законностью форм и методов таковой. Поэтому представляется необходимым исключить из закона о прокуратуре такое направление как координация деятельности по борьбе с преступностью и обозначить основной функцией прокуратуры надзор за соблюдением Конституции РФ и действующих на ее территории законов. Непосредственное же руководство и координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью следует возложить на другой орган власти (например, на действующие в центре и на местах Советы безопасности), сохранив надзорные полномочия прокурора и его участие в координации, основной целью которой должна быть согласованность действий прокуратуры и других правоохранительных органов.

Подчеркивая еще раз, что с правовой точки зрения единственной функцией прокурора является надзор за соблюдением законности, хотелось бы обратить внимание и на психологический аспект проблемы. Поддерживая обвинение, прокурор должен быть уверен в виновности обвиняемого. Но ведь при наличии такой уверенности трудно требовать от прокурора объективного надзора за соблюдением прав и свобод человека при разрешении уголовного дела в суде. Об этом говорил еще Н.В. Муравьев, который указывал на несовместимость обвинительного начала, объективности и беспристрастности в процессе расследования преступлений. Для поддержания государственного обвинения необходимо учредить особую службу государственных обвинителей (состоящих при судах).

Еще одна проблема: в соответствии со ст. 21 закона "О прокуратуре РФ" ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.11.1995 N 168-ФЗ// Собрание Законодательства Российской Федерации. - 1995. - N47. - ст.4472. предметом прокурорского надзора является исполнение законов. Вместе с тем в последние годы получила широкое распространение практика издания указов Президента РФ, по своему значению приближающиеся к законам. Однако аппарат Президента РФ не в состоянии повсеместно и постоянно контролировать их исполнение. Сказанное дает основание предложить включить в предмет прокурорского надзора исполнение не только законов, но и указов Президента РФ общенормативного характера. Кроме того, в соответствии с законом при реализации своих полномочий прокурор вправе опротестовывать только незаконные акты. Однако жизнь показывает, что часто права граждан и юридических лиц нарушаются путем незаконных действий, которые не всегда облекаются в документальную форму. Поэтому есть необходимость предоставить прокурору возможность опротестования и незаконных действий (подобным полномочием прокуроры обладали в 1920-40-х годах).

В заключение отмечу, что одной из нерешенных проблем в области прокурорского надзора является отсутствие надлежащей кодификации прокурорско-надзорного права. Большое количество нормативных актов, в которых находятся нормы, регулирующие отношения в сфере прокурорского надзора, порой их несоответствие друг другу (из-за постоянного редактирования) создает проблемы при пользовании нормативным материалом, ведет к возникновению коллизий и пробелов правового регулирования в прокурорско-надзорных правоотношениях. Представляется, что законодательство в области прокурорско-надзорного права должно идти по пути создания стройной и последовательной системы образующих его правовых норм и институтов. Есть необходимость сгруппировать их в едином федеральном конституционном законе «О прокуратуре РФ», состоящем из общей и особенной частей. В общей части должны быть объединены нормы и институты, определяющие понятие, сущность, назначение, функции, цели и задачи прокурорского надзора, его объект, предмет и пределы, направления, принципы организации и деятельности прокуратуры, поводы и основания прокурорского надзора, сроки, правовые средства и акты прокурорского надзора, полномочия прокуроров и т.д. Особенная часть должна содержать правовые нормы, определяющие функциональную сторону прокурорского надзора, применительно к каждой из отраслей надзора, их специфику.

Таковы лишь некоторые проблемы современной прокуратуры и прокурорского надзора на взгляд, подчеркнем, автора настоящего пособия, которые, безусловно, не могут быть бесспорными и претендующими на истину в последней инстанции. Полагаем, что дискуссия по проблемам деятельности прокуратуры только обогатит теорию прокурорского надзора, что, в свою очередь, послужит научной базой повышения эффективности и надзорного потенциала прокуратуры России.

генеральная прокуратура российская

АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Институт повышения квалификации руководящих кадров

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ

прокурорского НАДЗОРА

ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ

И ЗАКОННОСТЬЮ ПРАВОВЫХ АКТОВ

Сборник статей

Часть II

Москва  2011

УДК 347.963+342.7

ББК 67.721-91+67.400.32

УДК 347.963+342.7

ББК 67.721-91+67.400.32

© Академия Генеральной прокуратуры

Российской Федерации, 2011

Н.Н. Карпов ,

заведующий кафедрой Института

повышения квалификации

руководящих кадров

Академии Генеральной прокуратуры

Российской Федерации,

кандидат юридических наук,

доцент
Теоретические вопросы деятельности прокуратуры

по надзору за исполнением законов

и законностью правовых актов

Анализ теоретической подготовки прокурорских работников, прибывающих для обучения в качестве слушателей в Институт повышения квалификации руководящих кадров Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, позволяет сделать вывод об их недостаточной, в отдельных случаях, теоретической подготовленности по знанию основ надзорной деятельности прокуратуры, что в определенной степени объясняется их значительной практической загруженностью.

Вместе с тем сама практическая деятельность таких слушателей вряд ли способна привести к серьезным позитивным результатам, быть эффективной без хорошего знания основ теории прокурорского надзора за исполнением законов и законностью принимаемых правовых актов.

Именно по этим основаниям автор полагает необходимым остановиться на видении отдельных, устоявшихся уже в теории прокурорского надзора, основополагающих его понятий, а также некоторых дискуссионных проблем. Наше толкование, безусловно, не может претендовать на некое эталонное и поэтому автор полагает необходимым рекомендовать прокурорским работникам ознакомиться также со взглядами на рассматриваемые проблемы также других ученых и специалистов, содержащимися в публикациях журналов «Законность» и «Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации», а также в учебниках по организации и деятельности прокуратуры.

В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» целями деятельности прокуратуры России являются обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Установленные федеральным законодательством цели деятельности прокуратуры Российской Федерации в полном объеме отвечают интересам как государства, так и граждан Российской Федерации.

Вместе с тем признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, являющегося высшей ценностью в обществе, является важнейшей, приоритетной по смыслу ст. 2 Конституции РФ, главной обязанностью государства.

Совпадение определенных конституционными нормами обязанностей государства и главных целей деятельности прокуратуры России подтверждает главную роль прокуратуры в защите прав и свобод человека и гражданина.

Совершенно очевидным представляется, что для реализации установленных Конституцией РФ обязанностей государства российскому обществу необходим самостоятельный, независимый от других структур государственной власти надзорный орган, обладающий необходимым объемом прав и полномочий, но в то же время конституционно максимально поставленный под контроль общества.

Достижению этих целей деятельности прокуратуры способствует выполнение ею конкретных, определяемых ее статусным положением задач.

Действующее законодательство, к сожалению, не содержит точного определения задач прокуратуры Российской Федерации.

Для их определения и аргументации обратимся к работам известных ученых и специалистов, внесших большой вклад в развитие теоретических вопросов деятельности прокуратуры в Российской Федерации.

Задачи прокурорского надзора по сравнению с целями более конкретны, отмечает Б.В. Коробейников. Их решение обеспечивает достижение целей прокурорского надзора. Задачи надзора более многочисленны (по сравнению с целями) и различаются между собой по уровню, содержанию, средствам их решения, компетенцией органов прокуратуры, ставящих и решающих эти задачи. Задачи прокурорского надзора могут быть разделены на три вида: общие, специальные и частные (конкретные). Решение общих и специальных задач прокурорского надзора осуществляется путем применения прокурором правовых средств надзора, в ходе которых (так в тексте – Н.К.) прокурор ставит определенные частные (конкретные) задачи и решает их (к примеру, получение полной информации о конкретных нарушениях закона и др.)

По мнению указанного автора, к общим задачам прокуратуры относятся укрепление законности и охрана от всяких посягательств: а) закрепленного Конституцией РФ общественного и государственного строя; б) политических, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав граждан РФ; в) прав и охраняемых законом интересов государственных учреждений, предприятий, независимо от форм собственности, кооперативных и иных общественных организаций 1 .

Нельзя не отметить, однако, что обозначенные указанными авторами задачи суть – цели деятельности прокуратуры.

По мнению С.Г. Березовской, именно «в осуществлении надзора за исполнением законов и состоит специальная государственная задача органов прокуратуры» 2 .

Как представляется, в трактовке указанного автора задача прокуратуры – эффективное, добросовестное, полномасштабное исполнение ее функций.

Совмещающее обе перечисленные точки зрения толкование задач прокуратуры дает В.И. Басков, отмечающий, что перед Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами поставлена задача основополагающего характера: осуществление надзора за точным и единообразным исполнением действующих на территории РФ законов. Органы прокуратуры имеют задачей обеспечить верховенство закона, единства и укрепление законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также интересов общества и государства 3 .

В обобщенном виде задачи прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов изложены авторами учебника «Прокурорский надзор: курс лекций и практикум» под общей редакцией проф. Ю.Е. Винокурова следующим образом: обязательное вмешательство прокурора в связи с поступившей информацией о нарушении законов путем принятия мер к выявлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств; наиболее полное использование возможностей прокурорского надзора за исполнением законов в предупреждении правонарушений и в первую очередь преступлений; активизация и совершенствование деятельности органов государственного контроля и правоохранительных органов, направленной на обеспечение исполнения законов и подзаконных актов, укрепление законности и правопорядка через проведение прокурорских проверок в основном в этих органах и поручения проведения ими проверок в подчиненных, подконтрольных и нижестоящих органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях; более активное проведение в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений; доведение до населения и общественности через радио, телевидение, периодическую печать информации о работе органов прокуратуры, в том числе и в области прокурорского надзора за исполнением законов, в особенности о принимаемых ею мерах к устранению нарушений законов и привлечению к ответственности виновных лиц с указанием их фамилий и должностей, состоянии и динамике правонарушений в регионах; выявление пробелов (дефектов) действующего законодательства, потребностей в нормативном регулировании общественных отношений и принятие мер к их устранению путем внесения соответствующих предложений в представительные (законодательные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы; повышение правовой культуры должностных лиц, в особенности руководителей государственных органов, издающих правовые акты и совершающих другие юридически значимые действия, руководителей коммерческих организаций, предпринимателей, а также граждан, привитии им потребности точного исполнения законов. В наибольшей мере этому способствует активно осуществляемый прокурорский надзор за исполнением законов в сочетании с проведением специальных предупредительно-профилактических мероприятий 1 .

Как представляется, с учетом мнения как перечисленных, так и других ведущих ученых в сфере прокурорского надзора, в обобщенном виде к главным задачам прокуратуры следует отнести: а) своевременное выявление правонарушений и их пресечение, предупреждение нарушений закона; б) установление лиц, виновных в их совершении, и привлечение их к установленной законом ответственности; в) восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина и охраняемых законом интересов государства 1 .

Предназначение прокуратуры в системе государственных органов, разделения и взаимодействия властей предопределяется точностью состава функций, необходимых для выполнения возложенных на прокуратуру задач. Ключевой правовой категорией, раскрывающей и объясняющей структуру, содержание и пределы деятельности прокуратуры, являются ее функции 2 .

Термин «функция» происходит от латинского слова functio, что переводится как «исполнение», «совершение». В правоведении и государствоведении этот термин в зависимости от контекста может быть употреблен в качестве синонима «обязанности», «круга деятельности», «направления деятельности», «назначения», «роли» 3 .

По мнению А.Я. Сухарева, понятие функции прокуратуры можно сформулировать как такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств. Названные элементы находятся в строгой взаимозависимости. Их изменение, уточнение, прежде всего в части задач прокуратуры, сфер проявления ее деятельности, должно неизбежно влечь корректировку в остальных частях функциональной характеристики 4 .

В.И. Басков и Б.В. Коробейников, указывая на то, что по своей сущности прокурорский надзор как специфический вид государственной деятельности един, выделяют в нем уже отрасли прокурорского надзора 1 .

В.Г. Бессарабов считает, что функции являются выражением государственно-правового и социального предназначения прокуратуры как элемента государственно-правового механизма современного российского государства. Их реализация представляет собой особый, свойственный только прокуратуре вид деятельности. Функции прокуратуры реализуются в видах деятельности органов и учреждений прокуратуры 2 .

М.С. Шалумов полагает, что применительно к прокуратуре функции – это определенные правовым статусом прокуратуры, ее местом и назначением в государственном механизме общие обязанности по решению поставленных перед нею законом задач обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав граждан, общественных и государственных интересов, выполняемые путем решения круга более частных задач и осуществления для этого соответствующих конкретных обязанностей с использованием специфических властных полномочий.

Функцией прокуратуры, считает Е.Л. Никитин, является социально значимое направление деятельности данного органа, осуществляемое через конкретные виды его деятельности в рамках установленного типа его организации и деятельности.

De lege lata указание на функции прокуратуры присутствует в самом общем виде. В ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» эклектически смешиваются собственно функции, обусловленные социальным предназначением и ролью прокуратуры в государстве, с видами ее надзорной деятельности (отраслями и направлениями прокурорского надзора). De lege ferenda более удачным решением стало бы выделение самостоятельной статьи, содержащей исчерпывающий перечень функций прокуратуры 3 .

Таким образом, некоторые исследователи содержащийся в ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» термин «функция» заменяют термином «основное направление деятельности прокуратуры». Вместе с тем, на наш взгляд, в теории прокурорской деятельности эти термины необходимо строго различать, поскольку они имеют разное значение.

Так, В.П. Рябцев к основным направлениям деятельности прокуратуры относит приоритеты в ее деятельности, от обеспечения которых в решающей степени зависит состояние законности и правопорядка в районе, городе, субъекте Федерации, в стране в целом и которые обусловлены различными факторами политического, социально-экономического и иного характера. Постоянным приоритетом надзорной и иной функциональной деятельности прокуратуры является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, службами и агентствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Поскольку данное направление деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина касается многих сфер правовых отношений, с учетом состояния законности выделяются отдельные сферы правовых отношений, на которых акцентируется особое внимание (трудовые, жилищные, пенсионные и иные права граждан) 1 .

Аналогичное в целом определение основным направлениям деятельности прокуратуры дается и А.Я. Сухаревым 2 .

Ю.Е. Винокуров полагает под направлением (подотраслью прокурорского надзора) надзор за исполнением конкретного закона или нескольких законов, регулирующих общественные отношения в определенной сфере (банковской, налоговой, аграрной и других), выделяя при этом свыше тридцати направлений (подотраслей) прокурорского надзора за исполнением законов 3 .

Указанный автор также считает, что помимо рассмотренных основных направлений прокурорского надзора органы прокуратуры координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью, принимают участие в правотворческой деятельности, рассматривают и разрешают заявления, жалобы и иные обращения граждан, поступившие в прокуратуру, принимают участие в профилактической работе 1 .
По мнению В.Б. Ястребова, основное направление деятельности прокуратуры можно определить как составную, специализированную часть ее деятельности, обеспечивающую решение определенного круга задач, стоящих перед прокуратурой, выделяемую исходя из особенностей конкретно-исторической ситуации и степени актуальности решаемых вопросов 2 .

В.Г. Бессарабов под основными направлениями деятельности прокуратуры понимает пути реализации надзорной и других функций прокуратуры, не получившие в данный период законодательного закрепления, в целях решения стоящих перед государством, обществом и органами прокуратуры задач, определяемых степенью их актуальности и особенностями конкретно-исторической ситуации 3 .

По нашему мнению, основные направления деятельности прокуратуры это определенные Генеральным прокурором Российской Федерации (в отличие от функций прокуратуры, которые устанавливаются федеральным законом) на определенный период времени (ежегодно – по решению коллегий Генеральной прокуратуры) либо без определения времени действия, в зависимости от различных факторов как социально-экономического (к примеру, приоритет надзора за исполнением законов при реализации приоритетных национальных проектов «Образование», «Здравоохранение» и других), так и политического характера (обеспечение надзора за исполнением избирательного законодательства, в особенности, в предвыборный и избирательный периоды) приоритеты в деятельности прокуратуры 4 .

Подробное рассмотрение вопроса о функциях и основных направлениях деятельности прокуратуры позволяет нам сделать вывод о том, что поскольку в настоящее время традиционный термин «прокурорский надзор» не охватывает в полной мере все виды деятельности прокуратуры, автор предлагает к введению в научный оборот понятия «прокурорская деятельность», которая формулируется им как особый вид государственной деятельности прокуратуры по обеспечению реализации правовых общественных отношений, осуществляемой в соответствии с нормами Конституции и федерального законодательства посредством надзора за исполнением конституционных и законодательных норм; уголовного преследования; координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участия в рассмотрении дел судами, в правотворческой деятельности; проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и выполнения других возложенных на нее функций, и направленной на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общества и государства.

В п. 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» определена основная функция прокуратуры – надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России. В п. 2 указанной статьи названного Федерального закона перечисляются иные функции прокуратуры, в том числе все надзорные, а также уголовное преследование и координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Другие функции прокуратуры рассредоточены по различным статьям Раздела 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и в прямой постановке не именуются как функции прокуратуры, что, несомненно, требует их научного осмысления и обоснованно вызывает теоретическую дискуссию.

Как представляется, внесенные в Федеральный закон
«О прокуратуре Российской Федерации» Федеральным законом от 17 июля 2007 г. № 171 изменения, дополнившие базовый закон, в частности, статьей 9-1 (Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов) в определенной мере могут поставить точку в теоретической дискуссии о функциях прокуратуры 1 .

Законодатель в тексте указанной ст. 9-1 Федерального закона определил не только непосредственно еще один вид деятельности (функцию) прокуратуры (прокурор проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц), но и установил в указанной норме также определенные полномочия прокурора и механизм их реализации.

В частности, в соответствии с положениями указанной статьи при выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом. О результатах рассмотрения требования об изменении нормативного правового акта незамедлительно сообщается прокурору, внесшему требование.

С учетом изложенного автор полагает необходимым сформулировать понятие функции прокуратуры, как определенный федеральным законом вид деятельности прокуратуры, обусловленный ее целями и задачами, имеющий собственный предмет и реализуемый посредством специально предусмотренных для этого в законе полномочий 2 и определить при этом исчерпывающий перечень функций прокуратуры следующим образом:

надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина ранее указанными органами и должностными лицами;

надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

надзор за исполнением законов судебными приставами;

надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

уголовное преследование;

координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

участие в рассмотрении дел судами, арбитражными судами (далее – суды), принесение представлений на противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов;

осуществление международного сотрудничества, участие в разработке международных договоров Российской Федерации;

участие в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;

участие в правотворческой деятельности, т.е. возможность внесения в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложений об изменении, дополнении, отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов;

проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов;

рассмотрение и разрешение заявлений, жалоб и иных обращений.

Не простым представляется и вопрос о предмете прокурорской деятельности.

Предмет изучения любой учебной дисциплины юридического профиля представляют собою общественные отношения. Вместе с тем в соответствии, к примеру, со ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предметом прокурорского надзора за исполнением законов являются соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами.

С практической точки зрения нельзя не отметить также, что отдельные работники прокуратуры, прибывающие для повышения квалификации в Академию Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в предмет своей надзорной деятельности, наряду с осуществлением надзора за исполнением законов, включали и проверки исполнения на поднадзорных объектах также положений указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства России. При этом соответствующие законодательные акты не содержали отсылочных (бланкетных) норм, на основании которых такие прокурорские проверки были бы обоснованными.

Для примера сошлюсь на ст. 3 Федерального закона от 10 января 2003 г. (Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации), в соответствии с которой федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта на основании названного Устава с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти в пределах своей компетенции разрабатывает и в установленном порядке утверждает правила перевозок грузов железнодорожным транспортом и правила перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа железнодорожным транспортом. Эти правила представляют собой нормативные правовые акты, которые содержат нормы, обязательные для перевозчиков, владельцев инфраструктур, грузоотправителей, грузополучателей, владельцев железнодорожных путей необщего пользования, других юридических и физических лиц, и регулируют условия перевозок грузов с учетом их особенностей, безопасности движения, сохранности грузов, железнодорожного подвижного состава и контейнеров, а также экологической безопасности. В названном Законе содержится совершенно четкая отсылочная норма, позволяющая прокурорам осуществлять надзор за исполнением соответствующих ведомственных нормативных актов.

Положения нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства России, на которые законодательный акт не содержит ссылки, не являются предметом надзорной деятельности прокурора.

Вместе с тем современный этап развития российского общества, когда существенно (и обоснованно) возрастает роль главы государства в решении вопросов общественной и государственной жизни, в том числе в разработке и принятии законодательных актов, имеющих непосредственное отношение к признанию, соблюдению и защите прав и свобод граждан (достаточно здесь указать инициативы Президента Российской Федерации В.В. Путина по принятию приоритетных национальных проектов, совершенствованию демографической политики в стране) необходимо четко определить роль прокуратуры в обеспечении реализации принятых (изданных) в порядке опережающего нормотворчества указов Президента Российской Федерации по данным вопросам.

В связи с изложенным рассмотрим вопрос о возможности некоторого расширения пределов (границ предмета) прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов.

В.П. Рябцев полагает, что в нормативной обобщенной форме предмет надзора за исполнением законов определяется в Законе о прокуратуре (ст. 21). Он состоит из двух взаимосвязанных, но четко разделяющихся аспектов. Первый из них заключается в том, что предметом этого вида надзора является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации. Предметом надзора является законность в деятельности органов и должностных лиц, составляющих определенный круг правоприменителей. К ним отнесены федеральные министерства, службы, агентства и иные федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, органы военного управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Самостоятельным аспектом предмета этого вида прокурорского надзора за исполнением законов является соответствие законам правовых актов, издаваемых названными органами и должностными лицами 1 .

В то же время указанный автор подчеркивает, что выдвижение Президентом РФ в 2005 г. для реализации страной четырех национальных проектов социально-экономического развития делает необходимым их приоритетное сопровождение прокуратурой в плане обеспечения законности в соответствующих сферах (здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное обеспечение, сельское хозяйство) 2 .

По мнению А.Я. Сухарева, предметом прокурорского надзора в общем виде является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, законности правовых актов, принимаемых органами и должностными лицами, на которые распространяется надзорная компетенция прокуратуры. В зависимости от сферы деятельности и возникающих при этом правоотношений, в том числе и с участием прокуроров, предмет надзора еще более конкретизируется 3 .

С практической точки зрения нельзя не отметить также, что отдельные работники прокуратуры … в предмет своей надзорной деятельности, наряду с осуществлением надзора за исполнением законов, включали и проверки исполнения на поднадзорных объектах также положений указов Президента РФ и Постановлений Правительства РФ. При этом соответствующие законодательные акты не содержали отсылочных (бланкетных) норм, на основании которых такие прокурорские проверки были бы обоснованными. Положения нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, на которые законодательный акт не содержит ссылки, не являются предметом надзорной деятельности прокурора 4 .

Авторы курса лекций и практикума по прокурорскому надзору, приходя к аналогичному выводу, указывают вместе с тем, что в Законе о прокуратуре не упоминаются нормативные акты, издаваемые Президентом и Правительством РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 80, 110) Президент, являясь главой государства, а Правительство – высшей исполнительной властью, реализуя возложенные на них полномочия, издают нормативные указы и постановления, регулирующие общественные отношения, касающиеся различных сфер жизни и деятельности общества и обязательные для исполнения на всей территории России. Нередко акты Президента и Правительства РФ выполняют роль первичного или единственного источника правового регулирования, поскольку те или иные общественные отношения законодательно не урегулированы. В связи с этим нормативные указы и постановления Президента и Правительства РФ не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора – прокуроры осуществляют надзор за их исполнением 1 .

На наш взгляд, с указанной позицией, которая характеризует определенное исключение из правил, но четко оговаривает условия такого исключения из общего правила: когда соответствующий правовой акт выполняет роль первичного или единственного источника правового регулирования и он издан, в частности, главой государства – Президентом РФ, следует согласиться, но с некоторыми сделанными нами оговорками.

Прежде всего, отметим, что, бесспорно, пока соответствующая норма не будет включена в закон, прокурор не вправе будет осуществлять надзор за исполнением подзаконных актов.

Несмотря на то что законодательство о прокуратуре вполне определенно и однозначно исходит из положений о связи надзорной функции только со сферой исполнения законов, считает А.Я. Сухарев, специалистами в области прокурорского надзора время от времени высказываются суждения об относимости к предмету надзора за исполнением не только законов, но и подзаконных актов. Правда, в последние годы такого рода суждения стали формироваться более взвешенно. Сейчас признание относимости подзаконных актов к предмету прокурорского надзора оговаривается достаточно жесткими условиями, суть которых сводится к тому, чтобы они имели нормативный характер, чтобы ранг подзаконных актов соответствовал уровню высших органов государственной власти и на издание такого рода подзаконных актов указанные органы имели бы специальные полномочия 1 .

Таким образом, следует сделать вывод о том, что в теории прокурорского надзора нет единой точки зрения по поводу осуществления надзора за исполнением, в частности, изданных в порядке опережающего нормотворчества нормативных указов Президента РФ.

Учитывая особую общественную важность издаваемых главой государства указов по социально значимым вопросам, представляется вполне обоснованным сформулировать предложение о включении в содержание предмета деятельности прокурора по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов также положения об осуществлении прокурором надзора за исполнением принятых в порядке опережающего нормотворчества нормативных указов Президента РФ.

Следующий проблемный вопрос – пределы прокурорского надзора, под которыми следует понимать установленные законодательством ограничители надзорной деятельности прокурора.
В первую очередь эти пределы касаются как объектов надзора, так и поводов для его осуществления (теоретически же этот перечень можно значительно расширить).

Так, в ч. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» изложен исчерпывающий перечень объектов прокурорского надзора. К ним отнесены, в частности, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и др.

Отдельные прокуроры, как выясняется в ходе повышения их квалификации, буквально понимают положения абз. 2 ч. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». В соответствии с ними проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Однако это требование закона отнюдь не означает, что прокурор должен сидеть на рабочем месте сложа руки и ждать поступления так называемых сигналов.

Так, в п. 6 приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 содержится совершенно четкое разъяснение прокурорам того, что проверки исполнения законов необходимо проводить на основании поступившей в органы прокуратуры информации (т.е. обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий. В качестве повода для прокурорских проверок следует рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.

И, наконец, что касается полномочий прокурора. Полномочия – составная часть общеправового статуса прокуратуры. Они представляют собою право и обязанность прокурора действовать в определенной ситуации, руководствуясь требованиями закона и с помощью предусмотренных законом правовых способов, позволяющих достичь определенные законом цели. К полномочиям прокурора следует, таким образом, отнести и средства прокурорского реагирования. В конце 90-х годов прошлого века к установленным в первичном варианте закона средствам прокурорского реагирования закон добавил еще возможность вынесения предостережения о недопустимости нарушения закона и возбуждения производства об административном правонарушении. И то, и другое средство реагирования успешно применялось прокурорами еще на основании союзного законодательства о прокуратуре. Вероятно, прокуроры, начинавшие свою деятельность в то время, помнят и о таких средствах прокурорского реагирования, как вынесение предписания и возбуждение производства о дисциплинарном правонарушении. Отмечу, что в принятом Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ (постановление от 16.11.2006 № 27-6) модельном законе «О прокуратуре» такие полномочия как предписание (ст. 27) и постановление прокурора о возбуждении дисциплинарного производства (ст. 22) включены в число полномочий прокуратуры. Остается надеяться, что результаты научных поисков и пожелания практиков воплотятся в соответствующие законодательные коррективы.