Проблемы прокурорского надзора статьи. Пачулия Г.Т

Проблемы прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи довольно обширны и связаны они прежде всего с отсутствием необходимого правового регулирования в деле защиты прав несовершеннолетних, отсутствием соответствующей воли руководителей органов государственной власти субъектов Федерации, направленной на принятие необходимых нормативных правовых актов для защиты прав несовершеннолетних.

Рассматривая проблемные вопросы прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи, особо следует остановиться на надзоре за соблюдением законности в деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее – КДНиЗП) как важнейшем элементе формирующейся в стране системы ювенальной юстиции.

КДНиЗП осуществляет свою деятельность на основании Положения, утвержденного еще Президиумом Верховного Совета РСФСФ от 03.06.1967 (в ред. Указов Президиума Верховного Совета РСФСФ от 28.05.1971, от 01.10.1985, от 06.08.1986 и от 25.02.1993), которое действует и в настоящее время в части, не противоречащей федеральному законодательству.

Согласно ст. 2 данного Положения КДНиЗП создавались при исполнительных комитетах районных, городских, районных в городах, окружных, областных, краевых Советов народных депутатов, при Советах Министров автономных республик и при Совете Министров РСФСР.

В порядке исключения КДНиЗП могли быть созданы при исполнительных комитетах поселковых Советов народных депутатов, расположенных на значительном удалении от районных центров. Вопрос об образовании этих комиссий решался исполнительным комитетом областного, краевого Совета народных депутатов, Президиумом Верховного Совета автономной республики.

Часть 4 ст. 432 УПК РФ определяет, что КДНиЗП образуются органом местного самоуправления. Согласно ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» КДНиЗП образуются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Федерации.

В п. 33 приказа МВД России от 02.04.2004 № 215 «О мерах по совершенствованию деятельности центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел» указывается, что КДНиЗП образуется при органах исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

С учетом изложенного требуется привести действующее федеральное законодательство о КДНиЗП к единым правовым нормам и с этой целью на федеральном законодательном уровне принять новый нормативный правовой акт, регламентирующий создание и деятельность КДНиЗП.

Для деятельности комиссии не требуется такого длинного названия, которое существует сейчас. Достаточно назвать ее «комиссия по делам несовершеннолетних».

Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в подп.

2 п. 1 ст. 11 Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» были внесены изменения, в соответствии с которыми из полномочий КДНиЗП были исключены полномочия по контролю за условиями воспитания, обучения, содержания несовершеннолетних, а также по контролю за обращением с несовершеннолетними в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Полагаем, что это неверное решение. КДНиЗП должна осуществлять контрольные функции, иметь право проводить проверки по защите прав несовершеннолетних в любом учреждении, где находятся несовершеннолетние, а также контролировать устранение выявленных нарушений.

Согласно подп. 3 п. 1 ст. 11 Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ КДНиЗП обеспечивает осуществление мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Федерации по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Однако координационная функция комиссии не нашла должного правового регулирования в федеральном законодательстве.

На практике прокуроры часто сталкиваются с проблемой неисполнения должностными лицами КДНиЗП полномочий комиссии в части координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на том основании, что им неизвестно, в чем заключаются координационные полномочия комиссии и как они осуществляются, в связи с чем должностные лица комиссии обращаются за разъяснениями к прокурору. Представляется, что указанный пробел в федеральном законодательстве должен быть устранен в законодательном порядке.

Поскольку КДНиЗП осуществляет меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Федерации по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних , указанные органы обязаны незамедлительно информировать ее о выявленных случаях нарушения прав несовершеннолетних на образование, труд, отдых, жилище и других прав, а также о недостатках в деятельности органов и учреждений, препятствующих предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних .

Вместе с тем прокурорские проверки свидетельствуют, что органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних работают несогласованно и неэффективно. Отсутствие на федеральном уровне регламентированного механизма обмена указанной информацией между органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних крайне отрицательно влияет на всю профилактическую работу, несвоевременность и несогласованность действий субъектов профилактики по оказанию помощи ребенку и семье, снижают эффективность профилактической работы, а иногда приводят к трагическим последствиям. Указанная проблема должна быть разрешена в законодательном порядке на федеральном уровне путем разработки основных положений деятельности такого механизма.

Еще одна проблема, с которой сталкиваются прокуроры, – это отсутствие у ответственных секретарей КДНиЗП юридического образования. При отсутствии у них и стажа работы в указанной должности работа КДНиЗП осуществляется неэффективно и с нарушениями закона. Такие проблемы возникают, как правило, в деятельности КДНиЗП небольших городов, поселков, удаленных от крупных центральных городов.

Представляется, что такой важный вопрос, как наличие обязательного юридического образования у ответственных секретарей КДНиЗП, также должен быть решен в законодательном порядке на федеральном уровне.

Согласно приказу Генерального прокурора РФ от 26.11.2007 № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» прокурор обязан принимать участие в работе КДНиЗП (п. 10.1). Однако на практике он не всегда имеет возможность участвовать в работе КДНиЗП по не зависящим от него причинам (например, ввиду исполнения поручения руководителя органа прокуратуры о поддержании в суде государственного обвинения, отсутствия штатов и др.). Такие факты должны быть недопустимы в работе органов прокуратуры, при необходимости следует увеличивать штаты прокурорских работников.

В процессе осуществления прокурорского надзора прокуроры устанавливают, что большие трудности возникают у несовершеннолетних при трудоустройстве из-за отсутствия рабочих мест. Особое беспокойство вызывает категория социально незащищенных детей, а также несовершеннолетних, освободившихся из воспитательной колонии, выпущенных из специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа. Таких несовершеннолетних необходимо трудоустраивать в обязательном порядке, создавать рабочие места, осуществлять квотирование рабочих мест.

Согласно ст. 272 ТК РФ особенности трудоустройства лиц в возрасте до 18 лет определяются трудовым законодательством, коллективным договором, соглашением. Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации» предусматривает установление квоты для приема на работу только инвалидов (ст. 13). С учетом изложенного, с целью защиты прав несовершеннолетних, профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних необходимо предусмотреть в ст. 13 и 25 Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации» обязательное квотирование мест для трудоустройства несовершеннолетних, резервирование отдельных видов работ для несовершеннолетних как категории граждан, особо нуждающейся в социальной защите.

В Санкт-Петербурге вопрос с трудоустройством несовершеннолетних, освободившихся из воспитательной колонии и выпущенных из специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа, успешно решается посредством их трудоустройства в ООО «Новое поколение», здесь трудятся исключительно несовершеннолетние, которые осваивают профессию сборщика-комплектовщика детских игр. Предприятие имеет свои отделения во многих районах города. Положителен опыт работы общественных воспитателей несовершеннолетних в Чувашской Республике, их взаимодействие с органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних .

Прокуроры также сталкиваются с проблемой необеспечения органами исполнительной власти субъектов Федерации детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения, после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, жилой площадью по месту жительства вне очереди не ниже установленных социальных норм в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», ст. 57 Жилищного кодекса Российской Федерации . Прокурорская практика свидетельствует, что данная проблема имеет место ввиду отсутствия у жилищных органов жилой площади для предоставления указанной категории несовершеннолетних, тем самым нарушается закон.

В соответствии с ч. 2 ст. 5 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации на осуществление гарантий прав ребенка в Российской Федерации относится реализация государственной политики в интересах детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), безнадзорных детей, детей-инвалидов.

Вместе с тем данные полномочия органами государственной власти Российской Федерации не исполняются, отсутствует финансирование на указанные цели в бюджетах субъектов Федерации, что устанавливается прокурорами в ходе их проверок. В целях защиты прав указанной категории несовершеннолетних прокуроры обращаются в суды общей юрисдикции в интересах неопределенного круга лиц с требованиями о признании бездействия органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, их должностных лиц незаконным. Обязать указанные органы и их должностных лиц принять тот или иной нормативный правовой акт прокурор не вправе. Судебная практика исходит из положений ст. 10, 12 Конституции РФ, положений гл. 24 ГПК РФ, согласно которым суд не вправе обязать соответствующий орган государственной власти, орган местного самоуправления принять или дополнить какой-либо нормативный правовой акт .

Представляется необходимым дополнить положения п. 2 ст. 5 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», положения ч. 2 п. 1 ст. 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» требованием обязательного ежегодного финансирования органами государственной власти субъектов Федерации перечисленных в данной норме мероприятий в защиту прав указанной категории несовершеннолетних, а также предусмотреть административную и уголовную (при наличии тяжких последствий, связанных причинной связью) ответственность должностных лиц за неисполнение данных требований закона.

Большую тревогу у прокуроров вызывает несоблюдение законности в деятельности органов опеки и попечительства. В небольших городах и сельских поселениях проблемы возникают из-за отсутствия кадров, отсутствия у работников органа опеки и попечительства профессиональных знаний, образования. Прокуроры в ходе прокурорских проверок разъясняют действующее законодательство, оказывают помощь работникам указанных органов в подготовке судебных и иных документов. Возможно, новое законодательство о деятельности органов опеки и попечительства поможет в разрешении этих проблем.

Еще одна проблема в практике прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи связана с невозможностью прокурором в полном объеме реализовать свои полномочия в гражданском процессе. Согласно ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. С учетом данной нормы закона в большинстве случаев суды отказывают прокурорам в принятии к рассмотрению заявлений в защиту прав несовершеннолетних, ссылаясь на то, что защиту их прав осуществляют родители, опекуны, усыновители и иные законные представители, что лишает прокурора возможности в полном объеме осуществлять судебную защиту прав несовершеннолетних .

Таким образом, в положения нормы ст. 45 ГПК РФ требуется законодательно закрепить право прокурора обращаться в суд в защиту прав несовершеннолетних в любой ситуации и в любом случае, если этого требуют обстоятельства, независимо от наличия у ребенка законных представителей, которые могут обращаться за защитой его прав в суд.

Весьма важна проблема защиты детей от информации, пропаганды и агитации, наносящих вред их здоровью, нравственному и духовному развитию. В настоящее время сложилась такая ситуация, что подтверждается статистическими данными правоохранительных органов о состоянии преступности несовершеннолетних и статистическими данными о состоянии преступности в отношении несовершеннолетних, когда настоятельно необходимо принять федеральный закон, направленный на защиту прав детей в указанных сферах . Проект данного закона уже давно находится на рассмотрении в Государственной Думе, и требуется только воля законодателя для его принятия.

Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи как одно из важнейших направлений прокурорской деятельности нуждается в правовом закреплении его в нормах Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», а именно: в статье первой закона и в отдельном разделе данного Федерального закона.

Н.А. Яковлева,

начальник управления Аппарата

Уполномоченного по правам

человека в Российской Федерации

АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Институт повышения квалификации руководящих кадров

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ

прокурорского НАДЗОРА

ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ

И ЗАКОННОСТЬЮ ПРАВОВЫХ АКТОВ

Сборник статей

Часть II

Москва  2011

УДК 347.963+342.7

ББК 67.721-91+67.400.32

УДК 347.963+342.7

ББК 67.721-91+67.400.32

© Академия Генеральной прокуратуры

Российской Федерации, 2011

Н.Н. Карпов ,

заведующий кафедрой Института

повышения квалификации

руководящих кадров

Академии Генеральной прокуратуры

Российской Федерации,

кандидат юридических наук,

доцент
Теоретические вопросы деятельности прокуратуры

по надзору за исполнением законов

и законностью правовых актов

Анализ теоретической подготовки прокурорских работников, прибывающих для обучения в качестве слушателей в Институт повышения квалификации руководящих кадров Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, позволяет сделать вывод об их недостаточной, в отдельных случаях, теоретической подготовленности по знанию основ надзорной деятельности прокуратуры, что в определенной степени объясняется их значительной практической загруженностью.

Вместе с тем сама практическая деятельность таких слушателей вряд ли способна привести к серьезным позитивным результатам, быть эффективной без хорошего знания основ теории прокурорского надзора за исполнением законов и законностью принимаемых правовых актов.

Именно по этим основаниям автор полагает необходимым остановиться на видении отдельных, устоявшихся уже в теории прокурорского надзора, основополагающих его понятий, а также некоторых дискуссионных проблем. Наше толкование, безусловно, не может претендовать на некое эталонное и поэтому автор полагает необходимым рекомендовать прокурорским работникам ознакомиться также со взглядами на рассматриваемые проблемы также других ученых и специалистов, содержащимися в публикациях журналов «Законность» и «Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации», а также в учебниках по организации и деятельности прокуратуры.

В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» целями деятельности прокуратуры России являются обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Установленные федеральным законодательством цели деятельности прокуратуры Российской Федерации в полном объеме отвечают интересам как государства, так и граждан Российской Федерации.

Вместе с тем признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, являющегося высшей ценностью в обществе, является важнейшей, приоритетной по смыслу ст. 2 Конституции РФ, главной обязанностью государства.

Совпадение определенных конституционными нормами обязанностей государства и главных целей деятельности прокуратуры России подтверждает главную роль прокуратуры в защите прав и свобод человека и гражданина.

Совершенно очевидным представляется, что для реализации установленных Конституцией РФ обязанностей государства российскому обществу необходим самостоятельный, независимый от других структур государственной власти надзорный орган, обладающий необходимым объемом прав и полномочий, но в то же время конституционно максимально поставленный под контроль общества.

Достижению этих целей деятельности прокуратуры способствует выполнение ею конкретных, определяемых ее статусным положением задач.

Действующее законодательство, к сожалению, не содержит точного определения задач прокуратуры Российской Федерации.

Для их определения и аргументации обратимся к работам известных ученых и специалистов, внесших большой вклад в развитие теоретических вопросов деятельности прокуратуры в Российской Федерации.

Задачи прокурорского надзора по сравнению с целями более конкретны, отмечает Б.В. Коробейников. Их решение обеспечивает достижение целей прокурорского надзора. Задачи надзора более многочисленны (по сравнению с целями) и различаются между собой по уровню, содержанию, средствам их решения, компетенцией органов прокуратуры, ставящих и решающих эти задачи. Задачи прокурорского надзора могут быть разделены на три вида: общие, специальные и частные (конкретные). Решение общих и специальных задач прокурорского надзора осуществляется путем применения прокурором правовых средств надзора, в ходе которых (так в тексте – Н.К.) прокурор ставит определенные частные (конкретные) задачи и решает их (к примеру, получение полной информации о конкретных нарушениях закона и др.)

По мнению указанного автора, к общим задачам прокуратуры относятся укрепление законности и охрана от всяких посягательств: а) закрепленного Конституцией РФ общественного и государственного строя; б) политических, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав граждан РФ; в) прав и охраняемых законом интересов государственных учреждений, предприятий, независимо от форм собственности, кооперативных и иных общественных организаций 1 .

Нельзя не отметить, однако, что обозначенные указанными авторами задачи суть – цели деятельности прокуратуры.

По мнению С.Г. Березовской, именно «в осуществлении надзора за исполнением законов и состоит специальная государственная задача органов прокуратуры» 2 .

Как представляется, в трактовке указанного автора задача прокуратуры – эффективное, добросовестное, полномасштабное исполнение ее функций.

Совмещающее обе перечисленные точки зрения толкование задач прокуратуры дает В.И. Басков, отмечающий, что перед Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами поставлена задача основополагающего характера: осуществление надзора за точным и единообразным исполнением действующих на территории РФ законов. Органы прокуратуры имеют задачей обеспечить верховенство закона, единства и укрепление законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также интересов общества и государства 3 .

В обобщенном виде задачи прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов изложены авторами учебника «Прокурорский надзор: курс лекций и практикум» под общей редакцией проф. Ю.Е. Винокурова следующим образом: обязательное вмешательство прокурора в связи с поступившей информацией о нарушении законов путем принятия мер к выявлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств; наиболее полное использование возможностей прокурорского надзора за исполнением законов в предупреждении правонарушений и в первую очередь преступлений; активизация и совершенствование деятельности органов государственного контроля и правоохранительных органов, направленной на обеспечение исполнения законов и подзаконных актов, укрепление законности и правопорядка через проведение прокурорских проверок в основном в этих органах и поручения проведения ими проверок в подчиненных, подконтрольных и нижестоящих органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях; более активное проведение в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений; доведение до населения и общественности через радио, телевидение, периодическую печать информации о работе органов прокуратуры, в том числе и в области прокурорского надзора за исполнением законов, в особенности о принимаемых ею мерах к устранению нарушений законов и привлечению к ответственности виновных лиц с указанием их фамилий и должностей, состоянии и динамике правонарушений в регионах; выявление пробелов (дефектов) действующего законодательства, потребностей в нормативном регулировании общественных отношений и принятие мер к их устранению путем внесения соответствующих предложений в представительные (законодательные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы; повышение правовой культуры должностных лиц, в особенности руководителей государственных органов, издающих правовые акты и совершающих другие юридически значимые действия, руководителей коммерческих организаций, предпринимателей, а также граждан, привитии им потребности точного исполнения законов. В наибольшей мере этому способствует активно осуществляемый прокурорский надзор за исполнением законов в сочетании с проведением специальных предупредительно-профилактических мероприятий 1 .

Как представляется, с учетом мнения как перечисленных, так и других ведущих ученых в сфере прокурорского надзора, в обобщенном виде к главным задачам прокуратуры следует отнести: а) своевременное выявление правонарушений и их пресечение, предупреждение нарушений закона; б) установление лиц, виновных в их совершении, и привлечение их к установленной законом ответственности; в) восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина и охраняемых законом интересов государства 1 .

Предназначение прокуратуры в системе государственных органов, разделения и взаимодействия властей предопределяется точностью состава функций, необходимых для выполнения возложенных на прокуратуру задач. Ключевой правовой категорией, раскрывающей и объясняющей структуру, содержание и пределы деятельности прокуратуры, являются ее функции 2 .

Термин «функция» происходит от латинского слова functio, что переводится как «исполнение», «совершение». В правоведении и государствоведении этот термин в зависимости от контекста может быть употреблен в качестве синонима «обязанности», «круга деятельности», «направления деятельности», «назначения», «роли» 3 .

По мнению А.Я. Сухарева, понятие функции прокуратуры можно сформулировать как такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств. Названные элементы находятся в строгой взаимозависимости. Их изменение, уточнение, прежде всего в части задач прокуратуры, сфер проявления ее деятельности, должно неизбежно влечь корректировку в остальных частях функциональной характеристики 4 .

В.И. Басков и Б.В. Коробейников, указывая на то, что по своей сущности прокурорский надзор как специфический вид государственной деятельности един, выделяют в нем уже отрасли прокурорского надзора 1 .

В.Г. Бессарабов считает, что функции являются выражением государственно-правового и социального предназначения прокуратуры как элемента государственно-правового механизма современного российского государства. Их реализация представляет собой особый, свойственный только прокуратуре вид деятельности. Функции прокуратуры реализуются в видах деятельности органов и учреждений прокуратуры 2 .

М.С. Шалумов полагает, что применительно к прокуратуре функции – это определенные правовым статусом прокуратуры, ее местом и назначением в государственном механизме общие обязанности по решению поставленных перед нею законом задач обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав граждан, общественных и государственных интересов, выполняемые путем решения круга более частных задач и осуществления для этого соответствующих конкретных обязанностей с использованием специфических властных полномочий.

Функцией прокуратуры, считает Е.Л. Никитин, является социально значимое направление деятельности данного органа, осуществляемое через конкретные виды его деятельности в рамках установленного типа его организации и деятельности.

De lege lata указание на функции прокуратуры присутствует в самом общем виде. В ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» эклектически смешиваются собственно функции, обусловленные социальным предназначением и ролью прокуратуры в государстве, с видами ее надзорной деятельности (отраслями и направлениями прокурорского надзора). De lege ferenda более удачным решением стало бы выделение самостоятельной статьи, содержащей исчерпывающий перечень функций прокуратуры 3 .

Таким образом, некоторые исследователи содержащийся в ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» термин «функция» заменяют термином «основное направление деятельности прокуратуры». Вместе с тем, на наш взгляд, в теории прокурорской деятельности эти термины необходимо строго различать, поскольку они имеют разное значение.

Так, В.П. Рябцев к основным направлениям деятельности прокуратуры относит приоритеты в ее деятельности, от обеспечения которых в решающей степени зависит состояние законности и правопорядка в районе, городе, субъекте Федерации, в стране в целом и которые обусловлены различными факторами политического, социально-экономического и иного характера. Постоянным приоритетом надзорной и иной функциональной деятельности прокуратуры является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, службами и агентствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Поскольку данное направление деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина касается многих сфер правовых отношений, с учетом состояния законности выделяются отдельные сферы правовых отношений, на которых акцентируется особое внимание (трудовые, жилищные, пенсионные и иные права граждан) 1 .

Аналогичное в целом определение основным направлениям деятельности прокуратуры дается и А.Я. Сухаревым 2 .

Ю.Е. Винокуров полагает под направлением (подотраслью прокурорского надзора) надзор за исполнением конкретного закона или нескольких законов, регулирующих общественные отношения в определенной сфере (банковской, налоговой, аграрной и других), выделяя при этом свыше тридцати направлений (подотраслей) прокурорского надзора за исполнением законов 3 .

Указанный автор также считает, что помимо рассмотренных основных направлений прокурорского надзора органы прокуратуры координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью, принимают участие в правотворческой деятельности, рассматривают и разрешают заявления, жалобы и иные обращения граждан, поступившие в прокуратуру, принимают участие в профилактической работе 1 .
По мнению В.Б. Ястребова, основное направление деятельности прокуратуры можно определить как составную, специализированную часть ее деятельности, обеспечивающую решение определенного круга задач, стоящих перед прокуратурой, выделяемую исходя из особенностей конкретно-исторической ситуации и степени актуальности решаемых вопросов 2 .

В.Г. Бессарабов под основными направлениями деятельности прокуратуры понимает пути реализации надзорной и других функций прокуратуры, не получившие в данный период законодательного закрепления, в целях решения стоящих перед государством, обществом и органами прокуратуры задач, определяемых степенью их актуальности и особенностями конкретно-исторической ситуации 3 .

По нашему мнению, основные направления деятельности прокуратуры это определенные Генеральным прокурором Российской Федерации (в отличие от функций прокуратуры, которые устанавливаются федеральным законом) на определенный период времени (ежегодно – по решению коллегий Генеральной прокуратуры) либо без определения времени действия, в зависимости от различных факторов как социально-экономического (к примеру, приоритет надзора за исполнением законов при реализации приоритетных национальных проектов «Образование», «Здравоохранение» и других), так и политического характера (обеспечение надзора за исполнением избирательного законодательства, в особенности, в предвыборный и избирательный периоды) приоритеты в деятельности прокуратуры 4 .

Подробное рассмотрение вопроса о функциях и основных направлениях деятельности прокуратуры позволяет нам сделать вывод о том, что поскольку в настоящее время традиционный термин «прокурорский надзор» не охватывает в полной мере все виды деятельности прокуратуры, автор предлагает к введению в научный оборот понятия «прокурорская деятельность», которая формулируется им как особый вид государственной деятельности прокуратуры по обеспечению реализации правовых общественных отношений, осуществляемой в соответствии с нормами Конституции и федерального законодательства посредством надзора за исполнением конституционных и законодательных норм; уголовного преследования; координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участия в рассмотрении дел судами, в правотворческой деятельности; проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и выполнения других возложенных на нее функций, и направленной на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общества и государства.

В п. 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» определена основная функция прокуратуры – надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России. В п. 2 указанной статьи названного Федерального закона перечисляются иные функции прокуратуры, в том числе все надзорные, а также уголовное преследование и координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Другие функции прокуратуры рассредоточены по различным статьям Раздела 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и в прямой постановке не именуются как функции прокуратуры, что, несомненно, требует их научного осмысления и обоснованно вызывает теоретическую дискуссию.

Как представляется, внесенные в Федеральный закон
«О прокуратуре Российской Федерации» Федеральным законом от 17 июля 2007 г. № 171 изменения, дополнившие базовый закон, в частности, статьей 9-1 (Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов) в определенной мере могут поставить точку в теоретической дискуссии о функциях прокуратуры 1 .

Законодатель в тексте указанной ст. 9-1 Федерального закона определил не только непосредственно еще один вид деятельности (функцию) прокуратуры (прокурор проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц), но и установил в указанной норме также определенные полномочия прокурора и механизм их реализации.

В частности, в соответствии с положениями указанной статьи при выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом. О результатах рассмотрения требования об изменении нормативного правового акта незамедлительно сообщается прокурору, внесшему требование.

С учетом изложенного автор полагает необходимым сформулировать понятие функции прокуратуры, как определенный федеральным законом вид деятельности прокуратуры, обусловленный ее целями и задачами, имеющий собственный предмет и реализуемый посредством специально предусмотренных для этого в законе полномочий 2 и определить при этом исчерпывающий перечень функций прокуратуры следующим образом:

надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина ранее указанными органами и должностными лицами;

надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

надзор за исполнением законов судебными приставами;

надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

уголовное преследование;

координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

участие в рассмотрении дел судами, арбитражными судами (далее – суды), принесение представлений на противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов;

осуществление международного сотрудничества, участие в разработке международных договоров Российской Федерации;

участие в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;

участие в правотворческой деятельности, т.е. возможность внесения в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложений об изменении, дополнении, отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов;

проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов;

рассмотрение и разрешение заявлений, жалоб и иных обращений.

Не простым представляется и вопрос о предмете прокурорской деятельности.

Предмет изучения любой учебной дисциплины юридического профиля представляют собою общественные отношения. Вместе с тем в соответствии, к примеру, со ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предметом прокурорского надзора за исполнением законов являются соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами.

С практической точки зрения нельзя не отметить также, что отдельные работники прокуратуры, прибывающие для повышения квалификации в Академию Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в предмет своей надзорной деятельности, наряду с осуществлением надзора за исполнением законов, включали и проверки исполнения на поднадзорных объектах также положений указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства России. При этом соответствующие законодательные акты не содержали отсылочных (бланкетных) норм, на основании которых такие прокурорские проверки были бы обоснованными.

Для примера сошлюсь на ст. 3 Федерального закона от 10 января 2003 г. (Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации), в соответствии с которой федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта на основании названного Устава с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти в пределах своей компетенции разрабатывает и в установленном порядке утверждает правила перевозок грузов железнодорожным транспортом и правила перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа железнодорожным транспортом. Эти правила представляют собой нормативные правовые акты, которые содержат нормы, обязательные для перевозчиков, владельцев инфраструктур, грузоотправителей, грузополучателей, владельцев железнодорожных путей необщего пользования, других юридических и физических лиц, и регулируют условия перевозок грузов с учетом их особенностей, безопасности движения, сохранности грузов, железнодорожного подвижного состава и контейнеров, а также экологической безопасности. В названном Законе содержится совершенно четкая отсылочная норма, позволяющая прокурорам осуществлять надзор за исполнением соответствующих ведомственных нормативных актов.

Положения нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства России, на которые законодательный акт не содержит ссылки, не являются предметом надзорной деятельности прокурора.

Вместе с тем современный этап развития российского общества, когда существенно (и обоснованно) возрастает роль главы государства в решении вопросов общественной и государственной жизни, в том числе в разработке и принятии законодательных актов, имеющих непосредственное отношение к признанию, соблюдению и защите прав и свобод граждан (достаточно здесь указать инициативы Президента Российской Федерации В.В. Путина по принятию приоритетных национальных проектов, совершенствованию демографической политики в стране) необходимо четко определить роль прокуратуры в обеспечении реализации принятых (изданных) в порядке опережающего нормотворчества указов Президента Российской Федерации по данным вопросам.

В связи с изложенным рассмотрим вопрос о возможности некоторого расширения пределов (границ предмета) прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов.

В.П. Рябцев полагает, что в нормативной обобщенной форме предмет надзора за исполнением законов определяется в Законе о прокуратуре (ст. 21). Он состоит из двух взаимосвязанных, но четко разделяющихся аспектов. Первый из них заключается в том, что предметом этого вида надзора является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации. Предметом надзора является законность в деятельности органов и должностных лиц, составляющих определенный круг правоприменителей. К ним отнесены федеральные министерства, службы, агентства и иные федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, органы военного управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Самостоятельным аспектом предмета этого вида прокурорского надзора за исполнением законов является соответствие законам правовых актов, издаваемых названными органами и должностными лицами 1 .

В то же время указанный автор подчеркивает, что выдвижение Президентом РФ в 2005 г. для реализации страной четырех национальных проектов социально-экономического развития делает необходимым их приоритетное сопровождение прокуратурой в плане обеспечения законности в соответствующих сферах (здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное обеспечение, сельское хозяйство) 2 .

По мнению А.Я. Сухарева, предметом прокурорского надзора в общем виде является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, законности правовых актов, принимаемых органами и должностными лицами, на которые распространяется надзорная компетенция прокуратуры. В зависимости от сферы деятельности и возникающих при этом правоотношений, в том числе и с участием прокуроров, предмет надзора еще более конкретизируется 3 .

С практической точки зрения нельзя не отметить также, что отдельные работники прокуратуры … в предмет своей надзорной деятельности, наряду с осуществлением надзора за исполнением законов, включали и проверки исполнения на поднадзорных объектах также положений указов Президента РФ и Постановлений Правительства РФ. При этом соответствующие законодательные акты не содержали отсылочных (бланкетных) норм, на основании которых такие прокурорские проверки были бы обоснованными. Положения нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, на которые законодательный акт не содержит ссылки, не являются предметом надзорной деятельности прокурора 4 .

Авторы курса лекций и практикума по прокурорскому надзору, приходя к аналогичному выводу, указывают вместе с тем, что в Законе о прокуратуре не упоминаются нормативные акты, издаваемые Президентом и Правительством РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 80, 110) Президент, являясь главой государства, а Правительство – высшей исполнительной властью, реализуя возложенные на них полномочия, издают нормативные указы и постановления, регулирующие общественные отношения, касающиеся различных сфер жизни и деятельности общества и обязательные для исполнения на всей территории России. Нередко акты Президента и Правительства РФ выполняют роль первичного или единственного источника правового регулирования, поскольку те или иные общественные отношения законодательно не урегулированы. В связи с этим нормативные указы и постановления Президента и Правительства РФ не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора – прокуроры осуществляют надзор за их исполнением 1 .

На наш взгляд, с указанной позицией, которая характеризует определенное исключение из правил, но четко оговаривает условия такого исключения из общего правила: когда соответствующий правовой акт выполняет роль первичного или единственного источника правового регулирования и он издан, в частности, главой государства – Президентом РФ, следует согласиться, но с некоторыми сделанными нами оговорками.

Прежде всего, отметим, что, бесспорно, пока соответствующая норма не будет включена в закон, прокурор не вправе будет осуществлять надзор за исполнением подзаконных актов.

Несмотря на то что законодательство о прокуратуре вполне определенно и однозначно исходит из положений о связи надзорной функции только со сферой исполнения законов, считает А.Я. Сухарев, специалистами в области прокурорского надзора время от времени высказываются суждения об относимости к предмету надзора за исполнением не только законов, но и подзаконных актов. Правда, в последние годы такого рода суждения стали формироваться более взвешенно. Сейчас признание относимости подзаконных актов к предмету прокурорского надзора оговаривается достаточно жесткими условиями, суть которых сводится к тому, чтобы они имели нормативный характер, чтобы ранг подзаконных актов соответствовал уровню высших органов государственной власти и на издание такого рода подзаконных актов указанные органы имели бы специальные полномочия 1 .

Таким образом, следует сделать вывод о том, что в теории прокурорского надзора нет единой точки зрения по поводу осуществления надзора за исполнением, в частности, изданных в порядке опережающего нормотворчества нормативных указов Президента РФ.

Учитывая особую общественную важность издаваемых главой государства указов по социально значимым вопросам, представляется вполне обоснованным сформулировать предложение о включении в содержание предмета деятельности прокурора по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов также положения об осуществлении прокурором надзора за исполнением принятых в порядке опережающего нормотворчества нормативных указов Президента РФ.

Следующий проблемный вопрос – пределы прокурорского надзора, под которыми следует понимать установленные законодательством ограничители надзорной деятельности прокурора.
В первую очередь эти пределы касаются как объектов надзора, так и поводов для его осуществления (теоретически же этот перечень можно значительно расширить).

Так, в ч. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» изложен исчерпывающий перечень объектов прокурорского надзора. К ним отнесены, в частности, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и др.

Отдельные прокуроры, как выясняется в ходе повышения их квалификации, буквально понимают положения абз. 2 ч. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». В соответствии с ними проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Однако это требование закона отнюдь не означает, что прокурор должен сидеть на рабочем месте сложа руки и ждать поступления так называемых сигналов.

Так, в п. 6 приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 содержится совершенно четкое разъяснение прокурорам того, что проверки исполнения законов необходимо проводить на основании поступившей в органы прокуратуры информации (т.е. обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий. В качестве повода для прокурорских проверок следует рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.

И, наконец, что касается полномочий прокурора. Полномочия – составная часть общеправового статуса прокуратуры. Они представляют собою право и обязанность прокурора действовать в определенной ситуации, руководствуясь требованиями закона и с помощью предусмотренных законом правовых способов, позволяющих достичь определенные законом цели. К полномочиям прокурора следует, таким образом, отнести и средства прокурорского реагирования. В конце 90-х годов прошлого века к установленным в первичном варианте закона средствам прокурорского реагирования закон добавил еще возможность вынесения предостережения о недопустимости нарушения закона и возбуждения производства об административном правонарушении. И то, и другое средство реагирования успешно применялось прокурорами еще на основании союзного законодательства о прокуратуре. Вероятно, прокуроры, начинавшие свою деятельность в то время, помнят и о таких средствах прокурорского реагирования, как вынесение предписания и возбуждение производства о дисциплинарном правонарушении. Отмечу, что в принятом Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ (постановление от 16.11.2006 № 27-6) модельном законе «О прокуратуре» такие полномочия как предписание (ст. 27) и постановление прокурора о возбуждении дисциплинарного производства (ст. 22) включены в число полномочий прокуратуры. Остается надеяться, что результаты научных поисков и пожелания практиков воплотятся в соответствующие законодательные коррективы.

Понятие прокурорского надзора

Прокурорским надзором называют особый вид государственной деятельности , осуществляемый органами прокуратуры на основании действующих норм законодательства, который направлен на установление, поддержание и укрепления законности и правопорядка в государстве, а также обеспечения соблюдения прав, свобод и интересов человека, социума и государства.

Проблемы прокурорского надзора

Новейшие исследования проблем в сфере прокурорского надзора помогают выявить наиболее общие актуальные, на которые современному научному сообществу следует обратить наиболее пристальное внимание.

• Первой актуальной проблемой в осуществлении прокурорского надзора является обширный объем информации правового характера как международного, так и национального. Помимо этого, остро стоит проблема приведения в соответствие национального законодательства международному. При этом, прокурор не обладает законодательной инициативой по внесению правовых поправок.
• Второй основной проблемой можно считать необходимость наличия повода, то есть какого-либо письменного обращения в адрес прокуратуры с целью рассмотрения какого-либо законодательного не соответствия, проведения проверки. Сам прокурор, не имея на то оснований, не может произвести необходимые, для установления факта правонарушения, действия.
• Третьей проблемой прокуроров, при осуществлении деятельности по надзору, является частое изменение норм законодательства и, соответственно, средств и методов, которые применяет работник прокуратуры при проверке того или иного случая правонарушения.
• Прокуроры не имеют возможности самостоятельно вносить исправления в законодательные акты, они могут лишь поручить внести необходимые изменения, поправки уполномоченным органам.
• Исходя из установки по централизации построения прокуратуры, рождаются проблемы столкновения полномочий. Местные работники прокуратуры, как правило, лучше знают региональную законодательную специфику и могут дать более правильную квалификацию\оценку правонарушения, чем работник вышестоящих органов. Однако, прокуроры вышестоящего звена могут отменить решения нижестоящего прокурора, при этом, не имея настолько подробной картины правонарушения. Таким образом, строгая субординация, принятая в структуре органов прокуратуры может порождать ряд проблем.
• Отдельного внимания заслуживает проблема координирования деятельности работников прокуратуры и других органов и ведомств при совместной работе. На практике, как отмечают современные исследователи, работники правоохранительных органов стремятся к более изолированному ведению дел, они не делятся информацией с другими подразделениями, не согласовывают проведение оперативных мероприятий. Это порождает снижение эффективности всех отделений, связанных с расследованием, увеличением вероятности ошибочных выводов и решений.

Пути решения проблем прокурорского надзора

Решая проблему большого объема информации, надзорную деятельность принято делить на несколько основных направлений. Это позволяет работникам прокуратуры сосредоточиться на отдельных проблемах и повысить их уровень профессионализма.

Замечание 1

В условиях быстро изменяющегося мира и активно развивающейся страны невозможно уменьшить количество изменений законодательного характера. Для решения данной проблемы, с изменением в законодательстве, выходят новые методические рекомендации по методам и средствам расследования тех или иных дел, а так же о новых подходах, которые необходимо к ним применять.

Относительно проблем координирования различных служб и отделений руководящие полномочия отдаются сотрудникам прокуратуру, однако это не решает всей проблемы, а только ослабляет ее напряжение.

Одним из признаков правового государства является установление не только формального, но и реального господства правового закона во всех сферах жизни общества, его прямое, непосредственное воздействие на всю совокупность общественных отношений.

При этом естественно и необходимо (если это правовое государство), чтобы это принуждение соответствовало принципам демократии и справедливости.

Место этого органа по праву занимает прокуратура, т.к. это универсальный орган, который не имеет узкой функциональной направленности. Поэтому все попытки лимитировать поле деятельности прокурорского надзора путем урезания полномочий или установления пределов деятельности прокуроров, которые не препятствуют демократическим процессам (да и вообще, как прокуратура в демократическом государстве может воспрепятствовать эволюционному и поступательному движению истории вперед), а, наоборот, способствуют стремлению к правовому государству путем принуждения к неукоснительному соблюдению закона и требований Главы государства, являются попытками анархического порядка и направлены на развенчание устоев государства. Вследствие этого прокуратура есть важнейший элемент государства, связующее звено всех систем государственного организма, без которого он не может нормально функционировать. Если его поломать, то начнут барахлить его отдельные части. Также повлечет негативные последствия и замена его цементирующего органа, коим является прокуратура.

В случае замены прокуратуры другим каким-либо «трансплантатом» либо перераспределения ее функций между другими органами это, во-первых, все равно будет ее аналог, и далеко не лучший (т.к. прокуратура имеет многовековой исторический опыт своего существования, в ходе которого и создавался ее оптимальный статус), во-вторых, потеряется цельность и системность важной функции единого правоприменения, всеобщего соблюдения государственных норм, в результате чего могут появиться серьезные «заболевания» («законность калужская и рязанская»), в-третьих, государственные органы будут ощущать неоправданную перегрузку, которая может привести к нарушению баланса при функционировании принципа разделения властей.

Важное значение имеет и правозащитная функция прокуратуры. Только прокуратура объективно ввиду достаточно широкого спектра деятельности, независимости и самостоятельности комплексно анализирует и показывает состояние правоприменительной практики и степень защищенности каждого человека. Кроме того, только благодаря прокуратуре идет жизненно важный для правового государства процесс оздоровления общества, воспрепятствования недобросовестной конкуренции различных управленческих систем и формирования правового гражданского общества.

Не меньший объем право разъяснительной работы выполняется прокурорскими работниками в ходе осуществления своих надзорных полномочий. В чем отчасти заключается и задача по формированию правового гражданского общества.

Основная часть заявлений, поступающих в различные правозащитные структуры, так или иначе, попадает к прокурорам, которые принимают наиболее эффективные меры к восстановлению нарушенных прав граждан.

Соответственно можно сделать вывод, что граждане именно в прокуратуре видят и находят наиболее эффективный орган, способный осуществлять правозащитную функцию, т.е. защищать их права и свободы.

Правовое государство предполагает гармонию власти, заключающуюся в бесперебойном функционировании принципа разделения властей и системы сдержек и противовесов.

«В современных условиях правовое государство рассматривается как социально-организованная структура с развитыми отношениями в области экономики, культуры, права и политики, которая посредством закона и государственной власти может самоограничивать себя в целях формирования свободного гражданского общества… Система государственной власти и конкретно государственный аппарат должны быть открыты для общества, воспринимать потребности и интересы населения, постоянно и демократическим путем обновляться за счет профессионально-подготовленных граждан».

Важным элементом системы сдержек и противовесов в государстве с президентской формой правления наряду с Конституционным советом является прокуратура, которая способна принимать меры к приведению деятельности государственных органов в соответствие с правовым законом.

В связи с этим возможно некоторое смещение полномочий прокуратуры в сторону надзора за применением именно правового закона, а не любого нормативного правового акта. При этом акцент в деятельности прокуратуры должен быть сделан на приоритет защиты человеческого достоинства, прав и свобод личности.

Следует признать, что ряд законов, нормативных правовых актов не защищают граждан, а, наоборот, в определенной степени ущемляют их права и свободы. Поэтому, полагаю, прокуратура должна перейти на правозащитные рельсы и в одних случаях обращать внимание ветвей власти на несоответствие подобных правовых актов идеям и принципам правового государства, в других случаях, не принимая мер прокурорского реагирования, относиться к ним индифферентно (безразлично). Кроме того, необходимо полностью исключить в деятельности прокуратуры вопросы целесообразности при рассмотрении и даче оценки законности того или иного действия или принятия решения каким-либо государственным органом. Для чего необходимо изменить подходы к механизму принятия надзорного решения. Вся деятельность прокуратуры должна быть подчинена только правовому закону. В этом случае деятельность прокуратуры приобретет характер правовой, социальной, и прокуратура, как государственный орган, займет должное место в системе правового государства.

В этом направлении уже сделаны решительные шаги: правозащитная деятельность в работе прокуратуры приобретает приоритетный характер. Все большее количество граждан с помощью прокуроров восстанавливает свои права и свободы. Прокуратура все активнее защищает права наиболее уязвимых в правовом отношении граждан, тех, кого не будет никто защищать.

В настоящее время органами прокуратуры проводится активная работа по улучшению как своей надзорной, так и правозащитной деятельности, что характеризует систему прокуратуры динамично развивающейся, стремящейся к самосовершенствованию.

Вместе с тем некоторая обобщенность деятельности прокуратуры делает ее уязвимой с позиции оценки достигнутых результатов.

С этих позиций в целях оптимизации прокурорской направленности имеет смысл ориентировать и сконцентрировать деятельность прокуратуры на первостепенных и постоянных задачах и проблемах государства, таких как координация борьбы с преступностью, коррупцией, наркоманией, терроризмом и экстремизмом, обеспечение соблюдения конституционных прав граждан, надзор за соблюдением природоохранного законодательства, и т.п.

Важная задача прокурорского надзора -- обозначать проблемы правоприменительной практики, заострять внимание на проблемах несовершенства действующего законодательства, на огромных потерях экономического, политического, финансового, социального, нравственного и правового характера. Именно в этом направлении проводятся Генеральной прокуратурой заседания коллегии.

Государственный подход к решению проблем правоприменительной практики характерен для всего руководства Генеральной прокуратуры, которое, глубоко вникая в суть вопроса и реальное положение дел в той или иной сфере, невзирая на чины и ранги, принимает практические меры к улучшению деятельности соответствующих государственных органов, инициирует свои предложения по дальнейшему совершенствованию действующего законодательства и межведомственной координации.

В сфере надзора за законностью в деятельности государственных органов необходим системный подход к оценке состояния законности в той или иной сфере.

При проведении проверок внимание проверяющих должно быть обращено на системные нарушения, причины и условия им способствующие, на нарушения, которые мешают дальнейшему развитию отрасли государственной деятельности или сфере правоотношений. Он должен быть направлен на совершенствование управления теми или иными процессами в соответствии с задачами, поставленными Главой государства.

С целью эффективности планирования и работы органов прокуратуры необходимы научный подход, практические исследования, изучение международного опыта и постоянный мониторинг правоприменительной практики.

Проведение мониторинга правоприменительной практики подразумевает под собой ведение банка данных тех или иных нарушений, анализ основных параметров развития административной отрасли или сферы правоотношений и прогнозная оценка состояния законности, а также конкретные предложения по дальнейшему корректированию и совершенствованию работы.

В деятельности прокуроров по защите прав граждан необходимо изменение в подходах количественных показателей: многие факты защиты прав граждан не находят своего отражения в отчетных данных, не освещаются должным образом.

В ходе осуществления надзора за законностью предварительного следствия и дознания главной задачей является необходимость дистанцирования как от процесса расследования преступлений, так и от органов, его осуществляющего. На практике приходится констатировать, что зачастую надзор отождествляется с конкретным расследованием преступлений. Надзор должен быть четко определен, в каких рамках он осуществляется, и не смешан с пределами осуществления уголовного преследования. Можно сказать, что в какой-то мере он должен быть сопоставим с судебным контролем за ходом следствия и дознания.

Так, по актам прокурорского реагирования из года в год отменяется большой массив незаконных правовых актов, суть которых зачастую сводится к злоупотреблению властью и превышению властных полномочий должностными лицами и государственными органами.

прокурорский надзор исполнительный правовой

Реформы в государствах, образовавшихся на территории бывшего СССР, вызвали множество проблем как в социально-экономической, так и в политико-правовой сферах. Это стало результатом различных по характеру и содержанию факторов, среди которых в Российской Федерации -- непродуманность реформ и путей их осуществления, недостаточный уровень профессионализма руководства страной, алчные интересы криминальных отечественных и полуотечественных структур, прорывающихся к власти с использованием неправедного финансово-ростовщического капитала, извращение порядка приватизации, намеченной и проведенной на основе элементарного нарушения законодательства, и т. п. Конечно, не каждый из данных факторов поддается однозначной оценке, однако, когда речь идет о несовершенстве законодательства, правовых пробелах, сформировавшемся правовом нигилизме, юридическая наука может и обязана анализировать их роль в нашей правовой деятельности.

Одним из важнейших последствий «переходного» периода от социалистического государства с господством централизованной экономики к государству иного типа, к стихии и морали рыночных отношений является падение престижа права и морали, насаждение идеологии индивидуализма, эгоизма и вседозволенности, обогащения любой ценой и культа сильной личности, а в связи с этим незащищенность личности и интересов общества. Становятся нежелательными государственные контрольные механизмы, включая прокуратуру.

Возникновение современных проблем в практике и теории прокурорско-надзорной деятельности во многом также вызвано активной пропагандистской деятельностью некоторых правоведов, характеризующих прокуратуру как порождение тоталитарного государства, как орган прокоммунистический, который не поддается реформированию и подлежит если не ликвидации, то резкому ограничению путем изъятия главной функции -- надзора за законностью. Во многом эта позиция была сформирована под влиянием Концепции судебной реформы в Российской Федерации, разработанной келейно и принятой 24 октября 1991 г. Верховным Советом РСФСР по существу без обсуждения (впоследствии этот документ неоднократно подвергался серьезной критике, в том числе и на слушаниях в Совете Федерации Федерального Собрания РФ).

Данная позиция нашла поддержку и со стороны ряда экспертов Совета Европы, которые, по существу, не разобравшись с положением дел в нашей стране, сделали вывод, что обязанности по защите прав человека следует изъять из ведения прокуратуры, поскольку она препятствует созданию независимой судебной власти, беря на себя часть правозащитных функций, как бы становясь между гражданами и судом. В результате вступление Российской Федерации в Совет Европы сопровождалось принятием Парламентской Ассамблеей заключения № 193 (Страсбург, 25 января 1996 г.), в п. Y которого записано: «Ожидается, что будут приняты соответствующие стандартам Совета Европы новые законы о роли, деятельности и организации прокуратуры...».

В то же время европейские государства не знают единых стандартов построения и деятельности прокуратуры. Изучение функций прокуратуры стран, входящих в Совет Европы, показывает, что они не совпадают, и прокуратура развивается в соответствии с национальным законодательством, которое отражает правовую культуру, сформировавшуюся в этих государствах. Напротив, участники многосторонней встречи, проведенной 8--9 января 1997 г. Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой РФ, после всесторонней дискуссии пришли к более конструктивным выводам и признали, что феномен прокуратуры следует оценивать в контексте социально-политических условий ее функционирования, национальных традиций, особенностей правовой культуры населения. В принятых документах подчеркнуто, что изменение статуса, структуры, задач и форм работы прокуратуры должно осуществляться гармонично в соответствии с изменениями судебных и правовых систем, частью которых они являются.

Именно законодатель должен выявить объективные факторы, которыми определяются потребности реформирования государственных структур и характер их правового обеспечения. Применительно к перспективам развития российской прокуратуры такими объективными факторами могут быть признаны: 1) состояние правопорядка и правозащитных механизмов в РФ; 2) характер взаимодействия прокуратуры с ветвями государственной власти в РФ; 3) перспективы развития российского федерализма; 4) отечественные традиции обеспечения реализации правовых норм, сформировавшихся на почве российского менталитета (мировоззрения, психологии, правовой культуры); 5) общепризнанные нормы и принципы международного права; 6) рекомендации Совета Европы.

Весьма отрадно, что несмотря на разноголосицу во мнениях ученых и практиков законодатель пришел к выводу о невозможности перестройки правоохранительной системы и ее важной составной части -- прокуратуры без учета именно российских факторов. В целом структура прокурорского надзора была сохранена, как и основные отрасли и направления прокурорской деятельности, что зафиксировали дополнения и изменения Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в 1999 г.

На наш взгляд, место и назначение прокуратуры в системе российских государственно-правовых институтов заключается в следующем. Во-первых, прокуратура Российской Федерации -- самостоятельный государственный орган, обладающий рядом конституционно закрепленных признаков. Во-вторых, она является необходимым элементом разделения и взаимодействия властей, становления и развития демократического правового государства. В-третьих, прокуратура служит одним из эффективных институтов, цементирующих государственность: как единая централизованная система в силу своей универсальности она максимально приспособлена к обеспечению надзора за единообразным исполнением законов на территории всей России. В-четвертых, главной целью функционирования прокуратуры является правозащитная деятельность; однако органы прокуратуры не только осуществляют защиту прав и свобод человека и гражданина, но и защиту общества и государства, т. е. защиту публичного интереса. В-пятых, прокуратура -- важный субъект формирования государственной правовой и криминологической политики. Причем в отличие от других правоохранительных органов, рассматривающих преступление как единство факта и его уголовно-правовой оценки, она распространяет свой интерес не только на преступление и преступника как элементы явления преступности, но и выявляет тенденции и закономерности процесса нарушаемости закона, что позволяет прокуратуре обосновать социальную обусловленность закона и предвидеть его эффективность.

В связи с этим следует подчеркнуть, что Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"» от 10 февраля 1999 г., вступивший в силу с 17 февраля, хотя и внес принципиальные дополнения и изменения в положение и задачи органов прокурорского надзора, но не устранил ряда проблем, разрешение которых необходимо в ближайшем будущем.

К сожалению, в последние годы в научных исследованиях стало значительно меньше внимания уделяться вопросам теории прокурорского надзора, проблемам прокурорско-надзорного права как отрасли российского права. В свое время российские ученые уделяли этим проблемам достаточно большое внимание, в частности, они рассматривались в работах В. И. Веретенникова, В. М. Грибовского, А. Ф. Кони. Достаточно всесторонне и глубоко проблемы прокурорско-надзорного права и деятельность прокуратуры были рассмотрены в книге известного ученого, профессора Санкт-Петербургского университета, генерал-прокурора и министра юстиции Российской империи Н. В. Муравьева «Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. Прокуратура на Западе и в России». В этой работе обосновывалась особая роль прокуратуры как органа надзора, необходимость этой структуры в системе государственного управления, сопоставлялась и анализировалась деятельность органов прокуратуры во многих государствах. Рассматривая деятельность и особенности организации российской прокуратуры, Н. В. Муравьев писал: «...русская действительность, отражающаяся в законе и еще больше на практике его применения, наложила на русскую прокуратуру настолько своеобразный отпечаток, что в ней, быть может, со временем образуется новый, самостоятельный тип этого учреждения». Однако события конца XIX -- начала XX века не способствовали дальнейшему развитию теории прокурорского надзора, формированию прокурорско-надзорного права как отрасли права.

После образования советской прокуратуры теории ее функционирования также не уделялось должного внимания, а выходившие работы в основном посвящались отдельным проблемам организации и деятельности воссозданных органов прокуратуры. Не ставился (да, пожалуй, и не мог ставиться) вопрос об особой теории прокурорского надзора и формировании прокурорско-надзорного права как отдельной отрасли права. Только после того, как начались разоблачение нарушений законности периода культа личности Сталина и ликвидация его последствий, прокурорский надзор был восстановлен в своих правах и стало возможным опять заняться теоретическими вопросами его деятельности. В 1954 г. в юридических вузах вводится преподавание дисциплины «Прокурорский надзор». Вслед за этим появились разработки теории прокурорского надзора, в частности, работы П. Д. Альбицкого, С. Г. Березовской, В. Г. Лебединского, Ю. А. Каленова, А. Г. Палиашвили, В. С. Тадевосяна и ряда других авторов.

С развитием прокурорской системы, появлением законодательства, связанного с деятельностью прокуратуры, в том числе первого в советский период союзного закона «О прокуратуре СССР» (1979), продолжались и теоретические разработки в этом направлении таких ученых, как В. Г. Звирбуль, В. В. Клочкова, А. П. Сафонова, К. Ф. Скворцова, О. П. Темушкина, В. И. Шинд, В. Б. Ястребова, и ряда других. Вопросы развития прокурорской системы, теории прокурорского надзора рассматривались и в работах по другим отраслям и вопросам права. Развивая теоретические исследования, некоторые ученые стали высказывать и аргументировать мнения о том, что правовые отношения, возникающие и регулируемые в процессе осуществления прокурорского надзора, дают основания полагать, что прокурорско-надзорное право должно быть признано самостоятельной отраслью права.

В. Г. Даев и М. Н. Маршунов в процессе детального рассмотрения проблем теории прокурорского надзора дали обоснование прокурорско-надзорного права как отрасли права, а в последнее время эту позицию поддержала и развила Л. А. Николаева. Однако в целом в последнее время ученые-юристы уделяют недостаточное внимание именно разработке вопросов общей теории прокурорского надзора как отрасли права.

Действительно, реально существуют правоотношения, возникающие в процессе прокурорской деятельности, предмет и соответствующие методы регулирования прокурорско-надзорного права, его нормы и институты; практика работы прокурорских структур выдвигает вопросы, которые регулируются соответствующими подотраслями прокурорско-надзорного права. Однако развитие структур государственной власти и управления, изменившиеся условия жизни общества, возникшие в законодательстве противоречия и пробелы требуют теоретического осмысления с тем, чтобы выработать рекомендации для законодателя и практики, сформулировать соответствующее современным реалиям понятие предмета правового регулирования в сфере прокурорско-надзорной деятельности, ответить на вопросы о методах правового регулирования, полно и аргументировано определить правовое регламентирование прокурорской деятельности в системе российского права. Только такое теоретическое исследование способно по-настоящему помочь решению проблем, возникающих в практической работе органов прокуратуры.

Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"» актуализировал вопрос о четком определении статуса прокуратуры. И проблема заключается в первую очередь в конституционном закреплении положения прокурорского надзора. Согласно обновленной редакции п. 1 ст. 1 Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура «осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации». Таким образом, органы прокуратуры стали органами конституционного надзора. Это вносит принципиальные изменения в роль и место прокуратуры в системе органов государства и требует соответствующего изменения в ее статусе, а также коренных изменений в российском законодательстве.

Представляется необходимым выделить в федеральной Конституции специальную главу «Надзор за соблюдением Конституции РФ и действующих на территории РФ законов», в которой должно быть четко определено положение, роль и место прокуратуры в системе государственных органов, определены ее основные полномочия, принципы единства, централизации и независимости и иные ключевые вопросы деятельности органов прокурорского надзора. Кроме того, необходимо принятие Федерального конституционного закона «О прокуратуре РФ» (на основе ныне действующего Федерального закона, но с необходимыми изменениями и дополнениями).

С учетом того, что согласно принципиальным положениям Конституции РФ и федеральному законодательству осуществление уголовного преследования является функцией прокуратуры, следует внести изменения в ст. 93 Конституции РФ и установить, что заключение о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинений в адрес Президента РФ дает Генеральный прокурор РФ, а не суд, поскольку это, по существу, функция обвинения и она не должна осуществляться судом.

Прокурор, осуществляя надзор за соблюдением федеральной Конституции и действующих на территории РФ законов, как никто другой, обладает возможностью на основе анализа практики применения законодательства и состояния соблюдения законности видеть недостатки тех или иных законов либо необходимость законодательного регламентирования возникающих общественных отношений и процессов. Исходя из этого, следует восстановить и закрепить в Конституции РФ право Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов Федерации (в пределах своих полномочий) на законодательную инициативу. Характерно, что в ряде субъектов РФ прокуроры таким правом наделены. Это также повысит ответственность прокуроров за состояние аналитической работы и своевременность предложений, направленных на совершенствование законодательства и укрепление законности.

Одним из важнейших принципов деятельности органов прокуратуры, закрепленных в Конституции РФ, является ее независимость от местных органов. Он рассматривался как важнейшее средство обеспечения законности не только в известном письме В. И. Ленина «О двойном подчинении и законности», но и в период Российской империи. Еще в п. 1 раздела IX Указа от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора» Петр I писал: «Генерал и обер-прокуроры ничьему суду не подлежат, кроме нашего». В свою очередь в Указе Правительствующего Сената от 2 сентября 1828 г., утвержденном Императором Николаем I, подчеркивалось, что губернский прокурор не может находиться в зависимости от губернского начальства, и устанавливалось, что «губернские прокуроры, на основании узаконений, везде смотрят и бдение имеют, дабы в губерниях ничего противного закону и общей пользе не происходило». Соответственно, губернский прокурор назначался центральной властью и нес ответственность только перед нею. Исторический опыт и сложившаяся в настоящее время обстановка, в частности проявление элементов сепаратизма, требуют восстановления рассматриваемого принципа в полном объеме. Следует исключить из Конституции РФ и Федерального закона «О прокуратуре РФ» положение о том, что прокуроры субъектов Федерации назначаются по согласованию с их органами представительной и исполнительной власти (тем более, что, например, другие прокуроры, приравненные к прокурорам субъектов Федерации, прокуроры городов и районов и приравненные к ним назначаются без такого согласия). Это будет способствовать независимости прокуроров и, следовательно, более эффективному надзору за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов.

Соответственно, необходимо определить характер отношений органов прокуратуры, Генерального прокурора РФ с Конституционным Судом РФ. Действуя на основании закона и осуществляя надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, Генеральный прокурор РФ, несомненно, будет выявлять законодательные акты, которые противоречат Конституции РФ (в том числе через подчиненных ему прокуроров). Разумеется, в необходимых случаях прокурор может принять меры реагирования, предусмотренные законом, например, принести протест на закон субъекта Федерации или направить заявление в соответствующий суд. Но это не всегда возможно, и возникает необходимость обращения в Конституционный Суд РФ. Однако ни ст. 125 Конституции РФ, ни Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде» такого права Генеральному прокурору РФ не предоставляют. Положения же п. 6 ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре РФ» рассматривают частные случаи и не способны заменить пробел в конституционном законодательстве. Таким образом, необходимо внести надлежащие коррективы как в Конституцию, так и в Закон.

Скорейшее решение этого вопроса особенно необходимо в связи с тем, что на органы прокуратуры в настоящее время возложено осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ, а, как показывает практика, наиболее часто нарушающие ее нормы издаются в субъектах Федерации.

Одной из существенных проблем в определении статуса прокурорского надзора и роли "прокуратуры в осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов является соотношение судебной власти и прокурорского надзора. С одной стороны, на прокуратуру возложено осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов. В п. 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» нет исключений в части органов, в отношении которых прокуратура осуществляет надзор. Конституция РФ устанавливает, что прокуратура не осуществляет надзор за Федеральным Собранием, Президентом и Правительством РФ. Но если постановления Правительства противоречат Конституции РФ или федеральным законам, Генеральный прокурор РФ вправе обратиться к главе государства со своими соображениями. С другой стороны, в п. 2 ст. 1 названы органы, в отношении которых осуществляются надзорные функции прокуратуры, и среди них не упоминаются органы судебной власти. Нам такое положение представляется совершенно правильным: рассматривая дело, суд независим и подчиняется только закону, иначе нет правосудия. Несомненно, что прокурор не осуществляет и не должен осуществлять надзор за судом, за его деятельностью. Но вместе с тем суд, осуществляя правосудие, должен действовать в соответствии с законом. Следовательно, при принятии своего постановления суд должен исполнять Конституцию РФ и соблюдать законы, действующие на территории РФ, а если закон не соответствует федеральной Конституции или международным нормам, признанным РФ, он обращается в Конституционный Суд РФ о проверке конституционности закона.

Однако судебная практика подтверждает, что все еще не так уж редко встречается принятие судом незаконных и необоснованных решений. Российское законодательство, в том числе Закон «О прокуратуре РФ», предоставляет прокурору право, более того, обязывает его в подобных случаях опротестовывать судебные постановления, т. е. осуществлять надзорные функции независимо от того, в каком порядке приносится протест -- кассационном или надзорном. В то же время в Законе «О прокуратуре РФ» (п. 3 ст. Г и ст. 35) говорится об участии прокурора в рассмотрении дел в судах. Следовательно, подчеркивается только процессуальное положение прокурора в процессе, обычно как равноправной стороны.

Действительно, участвуя в процессе, прокурор является равноправной стороной и в ходе процесса не осуществляет надзора за судом. Однако при этом прокурор не перестает быть представителем органа надзора, и в отличие от адвоката он в определенных случаях не только вправе, но и обязан отказаться от обвинения или поддержания предъявленного им иска, если пришел к выводу, что результаты судебного рассмотрения не подтвердили собранных материалов, причем, независимо от позиции лица, в интересах которого предъявлен иск.

Об особом положении прокурора в процессе свидетельствуют и ст. 35--39 Федерального закона «О прокуратуре РФ», процессуальное законодательство, предоставляющее прокурору право и обязывающее его опротестовать и обжаловать незаконные и необоснованные постановления судебной власти (в отношении решений арбитражных судов). Это исходит из требований Конституции РФ (ч. 2 ст. 15) о том, что «органы государственной власти (следовательно и судебной власти.) ...обязаны исполнять Конституцию Российской Федерации и законы».

Таким образом, необходимо внести изменения в п. 3 ст. 1 и в п. 1 ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре РФ» и зафиксировать, что прокурор «участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации и осуществляет надзор за законностью и обоснованностью принимаемых судебных постановлений по делу». Данное дополнение никоим образом не посягает на независимость суда, не ставит прокурора над судом, а подчеркивает конституционное положение прокурора, вытекающее в том числе и из дополнений, внесенных в п. 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ».

В этой связи мы видим еще одну проблему, разрешение которой необходимо для совершенствования прокурорского надзора, становления его статуса, а также для более эффективной борьбы с преступностью. Под влиянием Концепции судебной реформы в РФ возникла тенденция существенных ограничений органов правопорядка -- следствия и дознания, а также прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве, в особенности на стадии досудебного производства. Ряд положений Конституции РФ и внесенные в соответствии с ними изменения в УПК РСФСР, особенно имеющие отношение к процессу доказывания и контроля суда за законностью расследования преступлений, сформулированы таким образом, что функция уголовного преследования оказалась в значительной мере ослаблена. Возникли основания для нарастания конфликтных ситуаций между прокуратурой (а также органами предварительного расследования) и судом в наиболее острой сфере -- сфере борьбы с преступностью. Это имеет особое значение в условиях, когда организованная преступность консолидируется, совершенствует формы и методы своей деятельности, распространяется коррумпированность в органах власти и управления.

Так, применение ч. 2 ст. 50 Конституции РФ привело на практике к тому, что появилась возможность опровержения обвинения не по существу, а с использованием сугубо формальных моментов, якобы компрометирующих доказательства и делающих их юридически ничтожными. Возложение на суд решения вопросов о даче санкции на арест корреспонденции и прослушивание переговоров, а также в перспективе на решение вопроса об аресте отрицательно скажется на работе и возможностях осуществления прокурорского надзора за законностью, ибо суд, давая разрешение, не осуществляет дальнейшего контроля, более того, о принятом решении не уведомляет прокурора, что, несомненно, затрудняет надзор. К тому же в затруднительном положении нередко оказывается и суд. Известно, что в небольших районах, а таких в России большинство, в составе суда имеется два, реже три судьи. В силу условий работы (болезни, отпуска и т. п.), нередко один из судей отсутствует. В таком положении один судья дает разрешение на арест корреспонденции, прослушивание переговоров, другой судья дает санкцию на арест, а затем возникает проблема с возможностью рассмотрения данного дела в этом суде. Наконец, представляется, что такое, по существу, вмешательство суда в процесс расследования не соответствует его задачам и отрицательно сказывается на оперативности расследования. Поэтому мы полагаем, что наиболее правильным было бы сохранение судебного контроля за законностью решений органов следствия, дознания, оперативно-розыскной деятельности, а также и прокурора, т. е. последующего контроля, а не судебного контроля при принятии решений.

Это потребует внесения определенных изменений в Конституцию РФ, в частности в ч. 2 ст. 22 и ст. 25, но усилит претворение в жизнь конституционных положений о защите жертв преступлений (ч. 1 ст. 45 Конституции РФ гласит, что «государственная защита прав и свобод человека и гражданина в РФ гарантируется»). Нам представляется совершенно правильной позиция ученых -- профессоров НИИ проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры РФ А. Д. Бойкова, В. П. Рябова и К. Ф. Скворцова о том, что ч. 2 ст. 50 Конституции РФ следовало бы сформулировать следующим образом: «Доказательства могут быть признаны судом недопустимыми, если будет установлено, что они получены с нарушением конституционных прав и свобод человека и гражданина». Еще одна проблема связана с совершенствованием прокурорского надзора. Несомненно, что прокурору предоставлены достаточно широкие полномочия по осуществлению надзора за соблюдением законности, но не выработано четкого и должным образом работающего механизма по их реализации, что отрицательно сказывается на эффективности и оперативности надзора и принимаемых мер. В частности, Федеральным законом «О прокуратуре РФ» предусмотрено, что акты прокурорского реагирования (протесты, представления, постановления) должны быть рассмотрены и по ним должны быть приняты меры в установленные сроки. Однако нередко требуется незамедлительное реагирование, поскольку действие опротестованного акта или действия должностного лица могут иметь крайне негативные последствия, например, в сфере прав и свобод человека и гражданина. По нашему мнению, закон должен установить, что при принесении прокурором протеста на какой-либо правовой акт его исполнение должно быть приостановлено до рассмотрения протеста. Также должны быть прекращены до рассмотрения протеста и опротестованные действия должностного лица. Это не только укрепит режим законности, но и поднимет престиж прокурорского надзора. Следует отметить, что законодательство СССР содержало подобные нормы, а в части опротестования постановлений по делам об административных правонарушениях они действуют и сейчас.

Нельзя не остановиться еще на одной проблеме -- совершенствованию координирующей роли прокурора в борьбе с преступностью. Закон «О прокуратуре РФ» обязывает Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров координировать деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов налоговой полиции, органов таможенной службы и других правоохранительных органов.

Мировой опыт борьбы с преступностью показывает, что положительные результаты могут быть достигнуты только при условии совершенствования профилактики и предупреждения самых разнообразных форм и видов противоправного поведения человека, уяснения механизмов их взаимосвязей и взаимозависимостей. Преступные проявления возникают не на пустом месте, нередко им предшествуют правонарушения, которые не являются криминальными, однако способствуют совершению преступлений, существенно затрагивающих права и свободы граждан, интересы общества и государства. По мнению исследователей, например, административные правонарушения в России превратились в одно из самых типичных криминогенных явлений, а суммарный экономический ущерб от них вполне сопоставим с ущербом от многих видов опасных преступлений. В современных условиях только комплексный подход к решению проблемы борьбы с преступлениями и правонарушениями позволяет выявить главные причины ухудшения криминогенной обстановки и разработать необходимые меры по их предупреждению.

Прокуратура в силу своего положения в механизме разделения и взаимодействия властей является наиболее подходящей государственно-правовой структурой, способной должным образом осуществлять координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе не только с преступлениями, но и правонарушениями. И это требует надлежащего законодательного закрепления.