Актуальные проблемы. Проблемы совершенствования прокурорского надзора Проблема реализации надзорных полномочий прокурора

УДК 342.951:343.163:347.963

Страницы в журнале: 35-38

В.Ю. Шобухин,

кандидат юридических наук, заместитель директора Института прокуратуры, доцент кафедры прокурорской деятельности Уральской государственной юридической академии Россия, г. Екатеринбург [email protected]

Рассматриваются актуальные проблемы правового регулирования полномочий прокурора и их реализации. Автором предлагаются пути совершенствования законодательства в указанной сфере.

Ключевые слова: статус прокуратуры, полномочия прокурора, функции прокуратуры, прокурорский надзор.

Одним из важных элементов статуса современной российской прокуратуры и прокурорских работников являются полномочия. При этом следует отметить их тесную связь с правовыми средствами.

В статьях 22, 27, 30, 33 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон № 2202-1) регулируются надзорные полномочия прокурора. Однако их описание носит поверхностный характер. Статья 30 Закона № 2202-1 вообще носит отсылочных характер: в ней закреплено, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством и другими федеральными законами. Полномочия прокурора при участии в рассмотрении дел судами регулируются Арбитражным процессуальным кодексом РФ 2002 года, Гражданским процессуальным кодексом РФ 2002 года, Уголовно-процессуальным кодексом РФ 2001 года (далее соответственно - АПК РФ, ГПК РФ, УПК РФ). При этом нормы разд. IV Закона № 2202-1, посвященные регулированию данной сферы прокурорской деятельности, до сих пор не приведены в соответствие с процессуальным законодательством. Механизм и проблемы реализации полномочий, как правило, отражаются в правовых актах (приказах, указаниях, инструкциях) Генерального прокурора РФ.

Безусловно, важное место в деятельности прокуроров занимает надзорная деятельность. В современной России круг поднадзорных прокуратуре органов и должностных лиц достаточно широк. Это федеральные исполнительные органы государственной власти, законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностные лица, субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

Спорным является вопрос о том, возможно ли рассматривать в числе лиц, поднадзорных прокуратуре, Правительство РФ и граждан, которые в статьях Закона № 2202-1, регламентирующих надзорные функции прокуратуры (статьи 1, 21 и т.д.), не названны?

Анализ положений Закона № 2202-1, в частности, его статей 10, 22, 24, дает основание усматривать элементы надзора в отношении указанных субъектов. Согласно ч. 3 ст. 24 Закона № 2202-1 Генеральный прокурор РФ обязан информировать Президента РФ о противоречащих Конституции РФ и федеральным законам постановлениях Правительства РФ. Это предполагает и обязанность Генерального прокурора РФ выявлять такие правовые акты Правительства РФ посредством проверки всех принимаемых Правительством РФ постановлений на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам. Меры прокурорского реагирования в отношении граждан связаны с правом прокурора возбуждать в отношении лиц, совершивших административные правонарушения, производство об административном правонарушении.

Статья 21 Закона № 2202-1 обозначает предмет общего надзора и тем самым определяет задачи, стоящие перед прокурором в этой сфере деятельности. По сравнению с ранее действовавшим законодательством (советского периода) Закон № 2202-1 сузил пределы надзора, определив, что общенадзорные проверки производятся только по сигналам о нарушениях законов (ранее предусматривалась возможность проведения плановых проверок) . Между тем в литературе высказывается мнение о том, что надзор за законностью правовых актов должен осуществляться регулярно и независимо от поступления информации о нарушении закона .

Более того, в литературе высказываются предложения наделить прокурора правом приостановления действия опротестованного правового акта либо ввести правило о том, что принесение прокурором протеста автоматически приостанавливает действие опротестованного акта , а также установить ответственность за неисполнение и необоснованное отклонение актов прокурорского реагирования .

Еще одной проблемой является то, что в статьях 22 (ч. 2) и 25 Закона № 2202-1, предусматривающих возможность вынесения прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении, по-разному толкуется понятие «прокурор». В ч. 2 ст. 22 Закона № 2202-1 понятие «прокурор» интерпретируется в узком смысле и включает в себя только прокуроров - руководителей прокуратур. При этом в ст. 25 Закона № 2202-1 так же, как и в ч. 1 ст. 33 и ч. 3 ст. 27 данного закона, регулирующих возбуждение производства об административном правонарушении при осуществлении надзора за исполнением прав и свобод человека и гражданина и, соответственно, при осуществлении надзора в сфере исполнения уголовных наказаний, понятие «прокурор» используется в широком смысле. Помимо прокуроров в статусе руководителей прокуратур оно включает иные категории прокурорских работников (помощников прокурора, прокуроров отделов и т.д.). Это противоречие требует устранения путем внесения в Закон № 2202-1 соответствующих поправок и более четкого разграничения указанных понятий.

В Законе № 2202-1 следует детализировать правовую регламентацию прокурорского надзора за законностью деятельности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, в частности, установив категории прокурорских работников, уполномоченных осуществлять данный вид надзора, и закрепив их основные полномочия.

Прокурорско-надзорная деятельность тесно связана с иными направлениями деятельности прокуратуры. Так, она способствует полноценной реализации функции участия прокуроров в правотворческой деятельности. Прокурорский надзор за деятельностью законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации позволяет в значительной мере предупреждать принятие данными органами законов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам. Более того, несмотря на то, что на федеральном законодательном уровне для прокуроров не предусмотрено право законодательной инициативы, во многих конституциях и уставах субъектов Федерации для региональных прокуроров предусматривается право законодательной инициативы на региональном уровне. Это позволяет прокурорам субъектов РФ не только противостоять принятию законодательными органами субъекта Российской Федерации неконституционных законов, но и активно участвовать в законотворческом процессе, вносить в законодательные (представительные) органы своего субъекта, предлагать поправки к уже принятым законам.

На данном участке прокурорской деятельности традиционно выявляется множество пробелов и противоречий в законодательстве, несовершенство отдельных законодательных норм, потребность в принятии новых нормативных правовых актов. Большое внимание уделяется проверке региональных законодательных актов на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам. Реализация данной функции усложняется в условиях современного интенсивного законотворческого процесса как на федеральном, так и на региональном уровнях, развитой структуры органов государственной и муниципальной власти. Повышенную актуальность в этом смысле представляют нормы бюджетного, налогового, социального, трудового, природоохранного законодательства.

Активное участие прокуроры принимают в разработке и совершенствовании законодательства о противодействии коррупции, выработке методов борьбы с ней. Вовлеченность прокурорского надзора практически во все сферы правового регулирования общественных отношений, с одной стороны, требует от прокуроров глубокого знания норм действующего законодательства, а с другой - дает возможность иметь широкую осведомленность о реальном положении дел в сфере соблюдения Конституции РФ и исполнения законов, выявлять потребности правовой регламентации общественных отношений.

С 2007 года в аппаратах прокуратур субъектов Российской Федерации установлена должность старшего помощника по взаимодействию с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления. Сотрудники прокуратуры систематически участвуют в подготовке проектов законов и иных нормативных актов, осуществляют их правовую экспертизу, входят в состав комитетов, комиссий и рабочих групп при разработке законопроектов. Непосредственное участие прокурора в заседаниях законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти имеет большое значение для предупреждения принятия законопроектов, не соответствующих действующему законодательству.

Таким образом, роль органов прокуратуры в правотворческом процессе велика. В целях обеспечения более эффективной деятельности прокуроров в данной сфере представляется оправданным в Конституции РФ закрепить за Генеральным прокурором РФ и нижестоящими прокурорами (на соответствующем уровне) право законодательной инициативы.

В действующем ГПК РФ недостаточно четко определены роль и процессуальное положение прокурора, и поэтому остается спорным вопрос о правовом статусе прокурора в случае его участия при рассмотрении судами гражданских дел. Согласно ч. 3 ст. 45 ГПК РФ прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, восстановлении на работе, возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных ГПК РФ и другими федеральными законами. Вместе с тем понятие «заключение прокурора» не раскрывается, его процессуально-правовое значение и содержание не определены. Остается непонятным, о чем дает заключение прокурор и какое значение оно имеет для суда. Следовательно, в ГПК РФ необходимо более детально регламентировать вопрос дачи прокурором заключения по делу. В частности, следует дать законодательное понятие заключения прокурора, установить перечень дел и вопросов, по которым дается заключение, определить его значение для суда.

Свои особенности имеет процессуальный статус прокурора при участии в рассмотрении дел арбитражными судами. Здесь тоже есть некоторые проблемы. В частности, в отличие от ГПК РФ (статьи 18, 19) и УПК РФ (статьи 61, 62, 66), АПК РФ (гл. 3) не предусматривает возможность отвода и самоотвода прокурора. В то же время в силу специфики правового статуса прокурора как лица, материально не заинтересованного в исходе дела и имеющего только процессуальный интерес, могут возникнуть обстоятельства, объективно исключающие возможность участия того или иного должностного лица органов прокуратуры в арбитражном процессе. Это могут быть обстоятельства личной заинтересованности конкретного прокурорского работника в исходе дела (например, отношения родства с истцом или ответчиком). В связи с этим в действующем АПК РФ необходимо предусмотреть институт отвода (самоотвода) прокурорских работников, принимающих участие в рассмотрении дел арбитражными судами.

Прокурор, участвующий в деле, вправе обжаловать в порядке апелляционного производства решение арбитражного суда первой инстанции, не вступившее в законную силу, и в порядке кассационного производства решение арбитражного суда первой инстанции, вступившее в законную силу (за исключением решений Высшего Арбитражного Cуда РФ), и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части. АПК РФ предусматривает возможность обжалования судебного решения только посредством принесения апелляционной и, соответственно, кассационной жалоб, не предусматривая специально для прокурора таких средств реагирования, как апелляционное и кассационное представления. Данная ситуация принижает статус прокурора в арбитражном процессе и требует законодательного устранения путем внесения в АПК РФ соответствующих дополнений и изменений. Прокуратура является специальным органом государства, в задачи которого входит обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод граждан, охраняемых законом интересов общества и государства, а потому такой акт, как жалоба, не может являться средством прокурорского реагирования. Термин «обжалование» применительно к деятельности прокурора в арбитражном процессе целесообразно исключить.

Список литературы

1. Алексеев А. Общий надзор: проблемы и перспективы // Законность. 1998. № 2. C. 6-11.

2. Бойков А., Скворцов К., Рябцев В. Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода) // Уголовное право. 1999. № 2. С. 3-29.

3. Викторов И. Прокуратура: статус на рубеже тысячелетий // Законность. 2000. № 12. С. 22-25.

4. Додонов В.Н., Крутских В.Е. Прокуратура в России и за рубежом. Сравнительное исследование / под ред. С.И. Герасимова. - М., 2001. 192 с.

5. Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. - СПб., 2003. 305 с.

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

ЧИТИНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ИНСТИТУТ ПЕРЕПОДГОТОВКИ И ПОВЫШЕНИЯ КВАЛИФИКАЦИИ

Контрольная работа по

Прокурорскому надзору

1.Законодательное регулирование прокурорского надзора за точным и единообразным исполнением законов.. 3

2.Актуальные проблемы прокурорского надзора в хозяйственной и коммерческой деятельности.. 9

Особенности прокурорского надзора за исполнением зако­нов (общего надзора) предъявляют высокие требования к его организации. Работа прокурора на данном направлении над­зорной деятельности должна строиться таким образом, чтобы в поле зрения прокуратуры находились все наиболее актуаль­ные вопросы обеспечения законности. Нужно, чтобы работа по надзору основывалась на детально продуманной долговре­менной стратегии деятельности прокуратуры. Ее организация призвана обеспечивать всесторонний учет и использование ре­зультатов работы на других направлениях деятельности орга­нов прокуратуры. Надзор за исполнением законов должен обеспечивать планомерное воздействие на причины правона­рушений, весь комплекс обстоятельств, приводящих к их со­вершению. Первоосновой надлежащей организации работы служит закрепление за данным участком надзорной деятельно­сти прокурорских работников, имеющих необходимую про­фессиональную подготовку. Следует сказать, что требования к лицам, осуществляющим общий надзор, отличаются повышен­ной строгостью. Они должны обладать высокой общей и пра­вовой культурой, иметь способность принимать правильные решения в любой ситуации, быть коммуникабельными, уметь безукоризненно составлять прокурорско-надзорные докумен­ты. В прокуратуре городов, районов осуществление надзора за исполнением законов возлагается на помощника прокурора, работой которого руководит заместитель прокурора либо не­посредственно прокурор. В прокуратурах субъектов РФ, Гене­ральной прокуратуре надзор за исполнением законов обеспе­чивается силами соответствующих отделов, входящих в состав управлений по надзору за исполнением законов и законно­стью правовых актов.

Надлежащая организация работы прокурора по надзору за исполнением законов предполагает наличие высокого уровня ее информационного обеспечения. Все источники информации должны быть взяты под постоянный контроль. Накопление сведений о законодательстве, правонарушениях, их причинах и способствующих им условиях нужно осуществлять системати­чески и с максимальной полнотой.

Непременным условием эффективной организации проку­рорского надзора является квалифицированно поставленная аналитическая работа в органах прокуратуры. Использование результатов аналитической работы важно для определения «бо­левых точек» надзорной деятельности, требующих первоочеред­ного внимания, рационального распределения кадров общенадзорников по конкретным участкам работы, оценки влияния прокурорско-надзорной практики на реальное положение дел в области законности, внесения в нее необходимых корректив и др.

Существенная роль в правильной организации работы про­курора по надзору за исполнением законов принадлежит пла­нированию. К планированию различных видов деятельности, как известно, в последние годы сформировалось в известной мере негативное отношение. Не обошли эти веяния стороной и органы прокуратуры. Внимание к составлению планов несколь­ко ослабело, однако отказываться от них, бесспорно, нельзя. Это правило должно действовать не только на уровне Генераль­ной прокуратуры РФ, Регламентом которой (утвержден прика­зом Генерального прокурора РФ № 89 от 11 декабря 1998 г.) предусмотрено планирование ее работы на полугодие. Анало­гичный порядок применим и для прокуратур субъектов РФ. В прокуратурах городов и районов планы обычно составляются на менее длительный срок (месяц, три месяца). Задания плана, касающиеся работы прокурора по надзору за исполнением за­конов, формируются на основе информации о состоянии за­конности на территории, на которую распространяется надзор­ная деятельность прокурора. Это не будет отступлением от тре­бований ч. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», предписывающей проводить провер­ки только на основании поступившей в органы прокуратуры информации. Результаты аналитической деятельности прокуро­ра - это также поступающая в прокуратуру информация, но прошедшая определенную процедуру обработки, и поэтому они с полным основанием могут быть отнесены к той категории информации, которая служит основанием производства проку­рорской проверки.

В организационном плане важно обеспечить правильные от­ношения прокуратуры и контролирующих органов. Использо­вание возможностей контролирующих органов способно существенно усилить надзорный потенциал прокуратуры. Эти орга­ны имеют более многочисленные штаты. Их относительно узкая специализация позволяет иметь достаточно полное пред­ставление о состоянии законности на всех подконтрольных им объектах. Техническая оснащенность позволяет контролирую­щим органам оперативно отслеживать и фиксировать достаточ­но большой объем информации, представляющей интерес для прокуроров. В силу определенного совпадения задач, сходства некоторых форм деятельности органов контроля и органов про­куратуры прокуроры нередко ориентируются исключительно на взаимодействие с контролирующими органами. Взаимодейст­вие, безусловно, необходимо. Но при этом нельзя забывать о том, что прокуратура - прежде всего орган надзора за исполне­нием законов органами контроля, их должностными лицами. В силу данного обстоятельства надзору принадлежит приори­тетное значение в системе взаимоотношений прокуратуры и контролирующих органов.

К числу ключевых элементов организационного обеспече­ния надзора за исполнением законов относится работа по орга­низации производства конкретных прокурорских проверок. На них в конечном счете замыкаются все действия организацион­ного характера. Обеспечению результативности прокурорских проверок, по существу, подчинена вся организация работы прокуратуры на рассматриваемом направлении.

Проверки различаются по масштабу исследуемых вопросов, их содержанию, кругу проверяемых объектов, длительности ох­ватываемых проверками периодов, степени сложности установ­ления обстоятельств нарушений закона, их оценке и др. Ими может охватываться анализ практики исполнения законов, ох­ватывающих одну, две, три и более правовых сфер (налогового, земельного, таможенного, банковского законодательства, зако­нов о собственности и др.). Проверка может быть ограничена изучением вопросов исполнения законов одним каким-либо органом или организацией, но может распространяться на от­дельные звенья той или иной системы органов, на систему органов в целом или нескольких их групп (системы Министер­ства РФ по налогам и сборам, Министерства имущественных отношений РФ, Министерства финансов РФ и т. п.). Охваты­ваемые прокурорскими проверками периоды редко превышают

шестимесячный срок, но в зависимости от решаемых задач они могут иметь и большую продолжительность.

Различаются проверки также в зависимости от исходных материалов, на основании которых принимается решение по их производству. Основная масса проверок относится к катего­рии проверок текущего характера. Поводом для их проведения служит поступающая в прокуратуру информация о фактах на­рушения закона. Такая информация содержится в письмах, за­явлениях и жалобах граждан, актах проверок, проведенных контролирующими органами, сообщениях средств массовой информации, письмах руководителей коммерческих и неком­мерческих организаций и др.

Другой вид проверок, в отличие от первого вида, носит бо­лее масштабный характер. Такие проверки отражают своего ро­да стратегическую линию в деятельности соответствующей про­куратуры. Эти проверки заранее планируются. Проводятся они, как правило, на основании результатов анализа статистических данных, иной информации о состоянии законности, обобще­ния имеющихся в прокуратуре сведений, материалов тематиче­ских проверок, осуществленных контролирующими органами. При этом учитывается актуальность подлежащих решению про­блем обеспечения законности исходя из особенностей конкрет­но-исторической ситуации. На первоначальном этапе предпри­нятых в России реформ ведущими направлениями в деятельно­сти прокуроров выступали надзор за исполнением законов о приватизации, внешнеэкономической деятельности, земельной реформе, об охране природы. В современной обстановке сохра­няет высокую актуальность надзор за исполнением законов в сфере экономических отношений, а именно - законов о собст­венности, предпринимательской деятельности, надзор за ис­полнением финансового, таможенного, банковского, налогово­го, антимонопольного законодательства и др., в социальной сфере.

Организационное обеспечение проведения проверок строит­ся применительно к содержанию действий прокурора на основ­ных этапах проверки: подготовительном, собственно проверки, реализации материалов проверки. На подготовительном этапе производится целенаправленное, предметное изучение нужного законодательства, типичных нарушений закона, определение задач проверки, содержания необходимой информации, ее источников, объема материалов, средств получения, анализ и оценка данных, устанавливается состав лиц, включая и специа­листов, силами которых должно быть обеспечено ее производ­ство. Все эти элементы отражаются в плане проверки.

Этап собственно проверки - главный, ключевой отрезок этой деятельности. На данном этапе происходит получение то­го массива информации, который должен обеспечить выявле­ние фактов нарушений закона и соответственно создать усло­вия для их последующего устранения. Задачи данного этапа ре­шаются путем реализации предоставленных прокуратуре полномочий по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Это достаточно сложный про­цесс. Помимо знания возможностей и правил использования указанных полномочий, прокурору нужно владеть тактически­ми и психологическими приемами их применения. Необходи­мость использования тактики прокурорского надзора связана с тем, что установление фактов нарушений закона часто протека­ет в ситуациях, характеризующихся отношениями противостоя­ния сторон, которые по своей природе являются конфликтны­ми. С помощью тактики надзорных действий определяется оп­тимальный путь получения достоверной информации в нужном объеме, обеспечивается полнота получения информации.

Все возрастающую актуальность приобретает контроль государственных органов и органов местного самоуправления за соблюдением законности в деятельности субъектов предпринимательства. Трудности начинаются с определения границ контроля, его сопряженности со служебной и коммерческой тайной. В средствах массовой информации сообщалось о фактах, когда контролеров не допускали на объекты предпринимательства, к носителям информации, ссылаясь именно на то, что они защищены от посторонних введенным на них режимом служебной и коммерческой тайны. Больше всего недоразумений возникает в осуществлении контрольной функции органами местного самоуправления. Нередко «сильные» предпринимательские - структуры не склонны должным образом реагировать на их контрольные акции. Руководители же органов местного самоуправления подчас оправдывают свое бездействие, неактивность в контроле за соблюдением нормативно-правовых актов хозяйствующими субъектами отсутствием необходимых у них полномочий.

Между тем действующее законодательство не содержит предпосылок для возникновения подобных ситуаций. Границы и содержание контроля установлены в законах и иных нормативных актах. Здесь недопустимы как необоснованное вмешательство государственных органов и органов местного самоуправления во внутрихозяйственную деятельность субъектов предпринимательства, так и противодействие последних правомерным контрольным акциям со стороны компетентных органов.

Контрольные полномочия государственных органов и органов местного самоуправления исходят из Конституции РФ, которая относит к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ защиту прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка (п. «в» ст. 71 и п. «б» ч. 1 ст. 72). Конкретные контрольные полномочия тех или иных государственных органов, органов местного самоуправления определяются в законах и положениях о статусе соответствующих органов. Так, Министерство экономического развития и торговли РФ осуществляет через управления Гостор-гинспекции государственный контроль за соблюдением норм и правил торговли и общественного питания, порядком применения цен по отдельным группам товаров, качеством и безопасностью товаров народного потребления, а также за деятельностью по искоренению злоупотреблений в сфере внутренней торговли, общественного питания и недопущению поступления на потребительский рынок недоброкачественных товаров.

Министерство также вправе запрашивать у юридических и физических лиц необходимые информацию и материалы, участвует в проведении проверок финансовых документов, бухгалтерских книг, отчетов, планов, смет, деклараций, контрактов, соглашений (договоров) и иных документов, связанных с осуществлением субъектами предпринимательской деятельности экспорта и импорта товаров и услуг, бартерных и других внешнеэкономических операций, получением и переводом валютных ценностей, а также с выполнением обязательств перед государством в иностранной валюте. Важно при осуществлении контрольных полномочий не допускать рецидивы командования. Президент РФ в Послании 2002 г. резко осудил практику, когда «министерства продолжают направлять усилия на то, чтобы подчинить себе -- финансово и административно -- предприятия и организации. В результате таких административных издержек вести цивилизованный бизнес в стране чрезвычайно сложно».

К ведению местного самоуправления относятся охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью. Они же контролируют использование земель и водных объектов местного значения на территории муниципального образования, создают условия, в том числе методами контроля за соответствующими субъектами предпринимательства, для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания, бытового обслуживания и т. д. Реагирование на выявленные нарушения законности зависит от их тяжести. В случаях, предусмотренных Гражданским кодексом РФ (ст. 61), государственные органы и органы местного самоуправления могут предъявить в суд требование о ликвидации предпринимательской организации.

Органы прокуратуры осуществляют от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

В решении вопроса декриминализации предпринимательства большие надежды связаны с Федеральным законом от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма». К его реализации привлекаются не только государственные органы и органы местного самоуправления, но и широкая общественность, в том числе сами предпринимательские органы.

Указом Президента РФ от 1 ноября 2001 г. № 1263 образован Комитет РФ по финансовому мониторингу -- федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный принимать меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и координировать деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти1. Комитет подотчетен Министерству финансов РФ. Положение о Комитете РФ по финансовому мониторингу утверждено постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2002 г. № 21 Р.

Приказом Комитета от 1 июля 2002 г. № 41 утверждены Положение о территориальных органах Комитета РФ по финансовому мониторингу и схемы их размещения3. Приказом от 3 сентября 2002 г. № 62 утверждена Инструкция о представлении в Комитет РФ по финансовому мониторингу информации, предусмотренной Федеральным законом от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем». Примечательно и то, что Правительство РФ распоряжением от 17 июля 2002 г. № 983-р (в редакции распоряжения Правительства РФ от 8 января 2003 г. № 9-р) утвердило Рекомендации по разработке организациями, совершающими операции с денежными средствами или иным имуществом, правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Правительство РФ постановлением от 18 января 2003 г. № 28 утвердило Положение о постановке на учет в Комитете Российской Федерации по финансовому мониторингу организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы5.

К названным надо добавить еще многие десятки различных контрольных инспекций органов внутренних дел, здравоохранения, государственных противопожарной и метрологической служб, водо- и лесопользования и др.1. Как мы видим, контролеров насчитывается немало, и действуют они не всегда в интересах дела, подчас мешают нормальной работе хозяйствующих субъектов, вынужденных по многу месяцев в году объясняться со сменяющими друг друга «ревизорами». Это вызывало массовые обоснованные жалобы предпринимателей, что вынудило государство принять правовые меры к исправлению сложившейся ситуации.

С августа 2001 г. вступил в силу Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля». Он регулирует отношения в области защиты прав хозяйствующих субъектов при проведении государственного контроля (надзора) федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, подведомственными им государственными учреждениями (далее -- органы государственного контроля (надзора), уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Федеральным законом устанавливаются: порядок проведения мероприятий по контролю, осуществляемых органами государственного контроля (надзора); права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), меры по защите их прав и законных интересов; обязанности органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц при проведении мероприятий по контролю.

Например, продолжительность мероприятия по контролю не должна превышать один месяц. Лишь в исключительных случаях срок может продлеваться, но не более чем на один месяц. В отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз в два года. Внеплановые проверки и мероприятия по контролю проводятся лишь в случаях, указанных в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. (см. ст. 7). В Федеральном законе решена также постоянно возникающая на практике проблема о реагировании на анонимные сигналы о разного рода противоправности в деятельности хозяйствующих субъектов: обращения, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган государственного контроля (надзора), не могут служить основанием для проведения внепланового мероприятия по контролю. прокурорский надзор законодательное регулирование

Вред, причиненный хозяйствующим субъектам вследствие неправомерных действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора), подлежит возмещению в соответствии с гражданским законодательством.

Действие Федерального закона от 8 августа 2001 г. не распространяется, однако, на все контрольно-надзорные акции государственных органов исполнительной власти. Правительство РФ в целях координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по устранению излишнего и неэффективного административного регулирования предпринимательской деятельности и повышения эффективности расходов федерального бюджета на государственное управление постановлением от 8 июня 2001 г. № 452 образовало Комиссию Правительства РФ по сокращению административных ограничений в предпринимательстве и оптимизации расходов федерального бюджета на государственное управление и утвердило Положение о ней. Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства. - М., 2009. стр. 256-290.

Реформы в государствах, образовавшихся на территории бывшего СССР, вызвали множество проблем как в социально-экономической, так и в политико-правовой сферах. Это стало результатом различных по характеру и содержанию факторов, среди которых в Российской Федерации -- непродуманность реформ и путей их осуществления, недостаточный уровень профессионализма руководства страной, алчные интересы криминальных отечественных и полуотечественных структур, прорывающихся к власти с использованием неправедного финансово-ростовщического капитала, извращение порядка приватизации, намеченной и проведенной на основе элементарного нарушения законодательства, и т. п. Конечно, не каждый из данных факторов поддается однозначной оценке, однако, когда речь идет о несовершенстве законодательства, правовых пробелах, сформировавшемся правовом нигилизме, юридическая наука может и обязана анализировать их роль в нашей правовой деятельности.

Одним из важнейших последствий «переходного» периода от социалистического государства с господством централизованной экономики к государству иного типа, к стихии и морали рыночных отношений является падение престижа права и морали, насаждение идеологии индивидуализма, эгоизма и вседозволенности, обогащения любой ценой и культа сильной личности, а в связи с этим незащищенность личности и интересов общества. Становятся нежелательными государственные контрольные механизмы, включая прокуратуру.

Возникновение современных проблем в практике и теории прокурорско-надзорной деятельности во многом также вызвано активной пропагандистской деятельностью некоторых правоведов, характеризующих прокуратуру как порождение тоталитарного государства, как орган прокоммунистический, который не поддается реформированию и подлежит если не ликвидации, то резкому ограничению путем изъятия главной функции -- надзора за законностью. Во многом эта позиция была сформирована под влиянием Концепции судебной реформы в Российской Федерации, разработанной келейно и принятой 24 октября 1991 г. Верховным Советом РСФСР по существу без обсуждения (впоследствии этот документ неоднократно подвергался серьезной критике, в том числе и на слушаниях в Совете Федерации Федерального Собрания РФ).

Данная позиция нашла поддержку и со стороны ряда экспертов Совета Европы, которые, по существу, не разобравшись с положением дел в нашей стране, сделали вывод, что обязанности по защите прав человека следует изъять из ведения прокуратуры, поскольку она препятствует созданию независимой судебной власти, беря на себя часть правозащитных функций, как бы становясь между гражданами и судом. В результате вступление Российской Федерации в Совет Европы сопровождалось принятием Парламентской Ассамблеей заключения № 193 (Страсбург, 25 января 1996 г.), в п. Y которого записано: «Ожидается, что будут приняты соответствующие стандартам Совета Европы новые законы о роли, деятельности и организации прокуратуры...».

В то же время европейские государства не знают единых стандартов построения и деятельности прокуратуры. Изучение функций прокуратуры стран, входящих в Совет Европы, показывает, что они не совпадают, и прокуратура развивается в соответствии с национальным законодательством, которое отражает правовую культуру, сформировавшуюся в этих государствах. Напротив, участники многосторонней встречи, проведенной 8--9 января 1997 г. Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой РФ, после всесторонней дискуссии пришли к более конструктивным выводам и признали, что феномен прокуратуры следует оценивать в контексте социально-политических условий ее функционирования, национальных традиций, особенностей правовой культуры населения. В принятых документах подчеркнуто, что изменение статуса, структуры, задач и форм работы прокуратуры должно осуществляться гармонично в соответствии с изменениями судебных и правовых систем, частью которых они являются.

Именно законодатель должен выявить объективные факторы, которыми определяются потребности реформирования государственных структур и характер их правового обеспечения. Применительно к перспективам развития российской прокуратуры такими объективными факторами могут быть признаны: 1) состояние правопорядка и правозащитных механизмов в РФ; 2) характер взаимодействия прокуратуры с ветвями государственной власти в РФ; 3) перспективы развития российского федерализма; 4) отечественные традиции обеспечения реализации правовых норм, сформировавшихся на почве российского менталитета (мировоззрения, психологии, правовой культуры); 5) общепризнанные нормы и принципы международного права; 6) рекомендации Совета Европы.

Весьма отрадно, что несмотря на разноголосицу во мнениях ученых и практиков законодатель пришел к выводу о невозможности перестройки правоохранительной системы и ее важной составной части -- прокуратуры без учета именно российских факторов. В целом структура прокурорского надзора была сохранена, как и основные отрасли и направления прокурорской деятельности, что зафиксировали дополнения и изменения Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в 1999 г.

На наш взгляд, место и назначение прокуратуры в системе российских государственно-правовых институтов заключается в следующем. Во-первых, прокуратура Российской Федерации -- самостоятельный государственный орган, обладающий рядом конституционно закрепленных признаков. Во-вторых, она является необходимым элементом разделения и взаимодействия властей, становления и развития демократического правового государства. В-третьих, прокуратура служит одним из эффективных институтов, цементирующих государственность: как единая централизованная система в силу своей универсальности она максимально приспособлена к обеспечению надзора за единообразным исполнением законов на территории всей России. В-четвертых, главной целью функционирования прокуратуры является правозащитная деятельность; однако органы прокуратуры не только осуществляют защиту прав и свобод человека и гражданина, но и защиту общества и государства, т. е. защиту публичного интереса. В-пятых, прокуратура -- важный субъект формирования государственной правовой и криминологической политики. Причем в отличие от других правоохранительных органов, рассматривающих преступление как единство факта и его уголовно-правовой оценки, она распространяет свой интерес не только на преступление и преступника как элементы явления преступности, но и выявляет тенденции и закономерности процесса нарушаемости закона, что позволяет прокуратуре обосновать социальную обусловленность закона и предвидеть его эффективность.

В связи с этим следует подчеркнуть, что Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"» от 10 февраля 1999 г., вступивший в силу с 17 февраля, хотя и внес принципиальные дополнения и изменения в положение и задачи органов прокурорского надзора, но не устранил ряда проблем, разрешение которых необходимо в ближайшем будущем.

К сожалению, в последние годы в научных исследованиях стало значительно меньше внимания уделяться вопросам теории прокурорского надзора, проблемам прокурорско-надзорного права как отрасли российского права. В свое время российские ученые уделяли этим проблемам достаточно большое внимание, в частности, они рассматривались в работах В. И. Веретенникова, В. М. Грибовского, А. Ф. Кони. Достаточно всесторонне и глубоко проблемы прокурорско-надзорного права и деятельность прокуратуры были рассмотрены в книге известного ученого, профессора Санкт-Петербургского университета, генерал-прокурора и министра юстиции Российской империи Н. В. Муравьева «Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. Прокуратура на Западе и в России». В этой работе обосновывалась особая роль прокуратуры как органа надзора, необходимость этой структуры в системе государственного управления, сопоставлялась и анализировалась деятельность органов прокуратуры во многих государствах. Рассматривая деятельность и особенности организации российской прокуратуры, Н. В. Муравьев писал: «...русская действительность, отражающаяся в законе и еще больше на практике его применения, наложила на русскую прокуратуру настолько своеобразный отпечаток, что в ней, быть может, со временем образуется новый, самостоятельный тип этого учреждения». Однако события конца XIX -- начала XX века не способствовали дальнейшему развитию теории прокурорского надзора, формированию прокурорско-надзорного права как отрасли права.

После образования советской прокуратуры теории ее функционирования также не уделялось должного внимания, а выходившие работы в основном посвящались отдельным проблемам организации и деятельности воссозданных органов прокуратуры. Не ставился (да, пожалуй, и не мог ставиться) вопрос об особой теории прокурорского надзора и формировании прокурорско-надзорного права как отдельной отрасли права. Только после того, как начались разоблачение нарушений законности периода культа личности Сталина и ликвидация его последствий, прокурорский надзор был восстановлен в своих правах и стало возможным опять заняться теоретическими вопросами его деятельности. В 1954 г. в юридических вузах вводится преподавание дисциплины «Прокурорский надзор». Вслед за этим появились разработки теории прокурорского надзора, в частности, работы П. Д. Альбицкого, С. Г. Березовской, В. Г. Лебединского, Ю. А. Каленова, А. Г. Палиашвили, В. С. Тадевосяна и ряда других авторов.

С развитием прокурорской системы, появлением законодательства, связанного с деятельностью прокуратуры, в том числе первого в советский период союзного закона «О прокуратуре СССР» (1979), продолжались и теоретические разработки в этом направлении таких ученых, как В. Г. Звирбуль, В. В. Клочкова, А. П. Сафонова, К. Ф. Скворцова, О. П. Темушкина, В. И. Шинд, В. Б. Ястребова, и ряда других. Вопросы развития прокурорской системы, теории прокурорского надзора рассматривались и в работах по другим отраслям и вопросам права. Развивая теоретические исследования, некоторые ученые стали высказывать и аргументировать мнения о том, что правовые отношения, возникающие и регулируемые в процессе осуществления прокурорского надзора, дают основания полагать, что прокурорско-надзорное право должно быть признано самостоятельной отраслью права.

В. Г. Даев и М. Н. Маршунов в процессе детального рассмотрения проблем теории прокурорского надзора дали обоснование прокурорско-надзорного права как отрасли права, а в последнее время эту позицию поддержала и развила Л. А. Николаева. Однако в целом в последнее время ученые-юристы уделяют недостаточное внимание именно разработке вопросов общей теории прокурорского надзора как отрасли права.

Действительно, реально существуют правоотношения, возникающие в процессе прокурорской деятельности, предмет и соответствующие методы регулирования прокурорско-надзорного права, его нормы и институты; практика работы прокурорских структур выдвигает вопросы, которые регулируются соответствующими подотраслями прокурорско-надзорного права. Однако развитие структур государственной власти и управления, изменившиеся условия жизни общества, возникшие в законодательстве противоречия и пробелы требуют теоретического осмысления с тем, чтобы выработать рекомендации для законодателя и практики, сформулировать соответствующее современным реалиям понятие предмета правового регулирования в сфере прокурорско-надзорной деятельности, ответить на вопросы о методах правового регулирования, полно и аргументировано определить правовое регламентирование прокурорской деятельности в системе российского права. Только такое теоретическое исследование способно по-настоящему помочь решению проблем, возникающих в практической работе органов прокуратуры.

Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"» актуализировал вопрос о четком определении статуса прокуратуры. И проблема заключается в первую очередь в конституционном закреплении положения прокурорского надзора. Согласно обновленной редакции п. 1 ст. 1 Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура «осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации». Таким образом, органы прокуратуры стали органами конституционного надзора. Это вносит принципиальные изменения в роль и место прокуратуры в системе органов государства и требует соответствующего изменения в ее статусе, а также коренных изменений в российском законодательстве.

Представляется необходимым выделить в федеральной Конституции специальную главу «Надзор за соблюдением Конституции РФ и действующих на территории РФ законов», в которой должно быть четко определено положение, роль и место прокуратуры в системе государственных органов, определены ее основные полномочия, принципы единства, централизации и независимости и иные ключевые вопросы деятельности органов прокурорского надзора. Кроме того, необходимо принятие Федерального конституционного закона «О прокуратуре РФ» (на основе ныне действующего Федерального закона, но с необходимыми изменениями и дополнениями).

С учетом того, что согласно принципиальным положениям Конституции РФ и федеральному законодательству осуществление уголовного преследования является функцией прокуратуры, следует внести изменения в ст. 93 Конституции РФ и установить, что заключение о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинений в адрес Президента РФ дает Генеральный прокурор РФ, а не суд, поскольку это, по существу, функция обвинения и она не должна осуществляться судом.

Прокурор, осуществляя надзор за соблюдением федеральной Конституции и действующих на территории РФ законов, как никто другой, обладает возможностью на основе анализа практики применения законодательства и состояния соблюдения законности видеть недостатки тех или иных законов либо необходимость законодательного регламентирования возникающих общественных отношений и процессов. Исходя из этого, следует восстановить и закрепить в Конституции РФ право Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов Федерации (в пределах своих полномочий) на законодательную инициативу. Характерно, что в ряде субъектов РФ прокуроры таким правом наделены. Это также повысит ответственность прокуроров за состояние аналитической работы и своевременность предложений, направленных на совершенствование законодательства и укрепление законности.

Одним из важнейших принципов деятельности органов прокуратуры, закрепленных в Конституции РФ, является ее независимость от местных органов. Он рассматривался как важнейшее средство обеспечения законности не только в известном письме В. И. Ленина «О двойном подчинении и законности», но и в период Российской империи. Еще в п. 1 раздела IX Указа от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора» Петр I писал: «Генерал и обер-прокуроры ничьему суду не подлежат, кроме нашего». В свою очередь в Указе Правительствующего Сената от 2 сентября 1828 г., утвержденном Императором Николаем I, подчеркивалось, что губернский прокурор не может находиться в зависимости от губернского начальства, и устанавливалось, что «губернские прокуроры, на основании узаконений, везде смотрят и бдение имеют, дабы в губерниях ничего противного закону и общей пользе не происходило». Соответственно, губернский прокурор назначался центральной властью и нес ответственность только перед нею. Исторический опыт и сложившаяся в настоящее время обстановка, в частности проявление элементов сепаратизма, требуют восстановления рассматриваемого принципа в полном объеме. Следует исключить из Конституции РФ и Федерального закона «О прокуратуре РФ» положение о том, что прокуроры субъектов Федерации назначаются по согласованию с их органами представительной и исполнительной власти (тем более, что, например, другие прокуроры, приравненные к прокурорам субъектов Федерации, прокуроры городов и районов и приравненные к ним назначаются без такого согласия). Это будет способствовать независимости прокуроров и, следовательно, более эффективному надзору за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов.

Соответственно, необходимо определить характер отношений органов прокуратуры, Генерального прокурора РФ с Конституционным Судом РФ. Действуя на основании закона и осуществляя надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, Генеральный прокурор РФ, несомненно, будет выявлять законодательные акты, которые противоречат Конституции РФ (в том числе через подчиненных ему прокуроров). Разумеется, в необходимых случаях прокурор может принять меры реагирования, предусмотренные законом, например, принести протест на закон субъекта Федерации или направить заявление в соответствующий суд. Но это не всегда возможно, и возникает необходимость обращения в Конституционный Суд РФ. Однако ни ст. 125 Конституции РФ, ни Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде» такого права Генеральному прокурору РФ не предоставляют. Положения же п. 6 ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре РФ» рассматривают частные случаи и не способны заменить пробел в конституционном законодательстве. Таким образом, необходимо внести надлежащие коррективы как в Конституцию, так и в Закон.

Скорейшее решение этого вопроса особенно необходимо в связи с тем, что на органы прокуратуры в настоящее время возложено осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ, а, как показывает практика, наиболее часто нарушающие ее нормы издаются в субъектах Федерации.

Одной из существенных проблем в определении статуса прокурорского надзора и роли "прокуратуры в осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов является соотношение судебной власти и прокурорского надзора. С одной стороны, на прокуратуру возложено осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов. В п. 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» нет исключений в части органов, в отношении которых прокуратура осуществляет надзор. Конституция РФ устанавливает, что прокуратура не осуществляет надзор за Федеральным Собранием, Президентом и Правительством РФ. Но если постановления Правительства противоречат Конституции РФ или федеральным законам, Генеральный прокурор РФ вправе обратиться к главе государства со своими соображениями. С другой стороны, в п. 2 ст. 1 названы органы, в отношении которых осуществляются надзорные функции прокуратуры, и среди них не упоминаются органы судебной власти. Нам такое положение представляется совершенно правильным: рассматривая дело, суд независим и подчиняется только закону, иначе нет правосудия. Несомненно, что прокурор не осуществляет и не должен осуществлять надзор за судом, за его деятельностью. Но вместе с тем суд, осуществляя правосудие, должен действовать в соответствии с законом. Следовательно, при принятии своего постановления суд должен исполнять Конституцию РФ и соблюдать законы, действующие на территории РФ, а если закон не соответствует федеральной Конституции или международным нормам, признанным РФ, он обращается в Конституционный Суд РФ о проверке конституционности закона.

Однако судебная практика подтверждает, что все еще не так уж редко встречается принятие судом незаконных и необоснованных решений. Российское законодательство, в том числе Закон «О прокуратуре РФ», предоставляет прокурору право, более того, обязывает его в подобных случаях опротестовывать судебные постановления, т. е. осуществлять надзорные функции независимо от того, в каком порядке приносится протест -- кассационном или надзорном. В то же время в Законе «О прокуратуре РФ» (п. 3 ст. Г и ст. 35) говорится об участии прокурора в рассмотрении дел в судах. Следовательно, подчеркивается только процессуальное положение прокурора в процессе, обычно как равноправной стороны.

Действительно, участвуя в процессе, прокурор является равноправной стороной и в ходе процесса не осуществляет надзора за судом. Однако при этом прокурор не перестает быть представителем органа надзора, и в отличие от адвоката он в определенных случаях не только вправе, но и обязан отказаться от обвинения или поддержания предъявленного им иска, если пришел к выводу, что результаты судебного рассмотрения не подтвердили собранных материалов, причем, независимо от позиции лица, в интересах которого предъявлен иск.

Об особом положении прокурора в процессе свидетельствуют и ст. 35--39 Федерального закона «О прокуратуре РФ», процессуальное законодательство, предоставляющее прокурору право и обязывающее его опротестовать и обжаловать незаконные и необоснованные постановления судебной власти (в отношении решений арбитражных судов). Это исходит из требований Конституции РФ (ч. 2 ст. 15) о том, что «органы государственной власти (следовательно и судебной власти.) ...обязаны исполнять Конституцию Российской Федерации и законы».

Таким образом, необходимо внести изменения в п. 3 ст. 1 и в п. 1 ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре РФ» и зафиксировать, что прокурор «участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации и осуществляет надзор за законностью и обоснованностью принимаемых судебных постановлений по делу». Данное дополнение никоим образом не посягает на независимость суда, не ставит прокурора над судом, а подчеркивает конституционное положение прокурора, вытекающее в том числе и из дополнений, внесенных в п. 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ».

В этой связи мы видим еще одну проблему, разрешение которой необходимо для совершенствования прокурорского надзора, становления его статуса, а также для более эффективной борьбы с преступностью. Под влиянием Концепции судебной реформы в РФ возникла тенденция существенных ограничений органов правопорядка -- следствия и дознания, а также прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве, в особенности на стадии досудебного производства. Ряд положений Конституции РФ и внесенные в соответствии с ними изменения в УПК РСФСР, особенно имеющие отношение к процессу доказывания и контроля суда за законностью расследования преступлений, сформулированы таким образом, что функция уголовного преследования оказалась в значительной мере ослаблена. Возникли основания для нарастания конфликтных ситуаций между прокуратурой (а также органами предварительного расследования) и судом в наиболее острой сфере -- сфере борьбы с преступностью. Это имеет особое значение в условиях, когда организованная преступность консолидируется, совершенствует формы и методы своей деятельности, распространяется коррумпированность в органах власти и управления.

Так, применение ч. 2 ст. 50 Конституции РФ привело на практике к тому, что появилась возможность опровержения обвинения не по существу, а с использованием сугубо формальных моментов, якобы компрометирующих доказательства и делающих их юридически ничтожными. Возложение на суд решения вопросов о даче санкции на арест корреспонденции и прослушивание переговоров, а также в перспективе на решение вопроса об аресте отрицательно скажется на работе и возможностях осуществления прокурорского надзора за законностью, ибо суд, давая разрешение, не осуществляет дальнейшего контроля, более того, о принятом решении не уведомляет прокурора, что, несомненно, затрудняет надзор. К тому же в затруднительном положении нередко оказывается и суд. Известно, что в небольших районах, а таких в России большинство, в составе суда имеется два, реже три судьи. В силу условий работы (болезни, отпуска и т. п.), нередко один из судей отсутствует. В таком положении один судья дает разрешение на арест корреспонденции, прослушивание переговоров, другой судья дает санкцию на арест, а затем возникает проблема с возможностью рассмотрения данного дела в этом суде. Наконец, представляется, что такое, по существу, вмешательство суда в процесс расследования не соответствует его задачам и отрицательно сказывается на оперативности расследования. Поэтому мы полагаем, что наиболее правильным было бы сохранение судебного контроля за законностью решений органов следствия, дознания, оперативно-розыскной деятельности, а также и прокурора, т. е. последующего контроля, а не судебного контроля при принятии решений.

Это потребует внесения определенных изменений в Конституцию РФ, в частности в ч. 2 ст. 22 и ст. 25, но усилит претворение в жизнь конституционных положений о защите жертв преступлений (ч. 1 ст. 45 Конституции РФ гласит, что «государственная защита прав и свобод человека и гражданина в РФ гарантируется»). Нам представляется совершенно правильной позиция ученых -- профессоров НИИ проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры РФ А. Д. Бойкова, В. П. Рябова и К. Ф. Скворцова о том, что ч. 2 ст. 50 Конституции РФ следовало бы сформулировать следующим образом: «Доказательства могут быть признаны судом недопустимыми, если будет установлено, что они получены с нарушением конституционных прав и свобод человека и гражданина». Еще одна проблема связана с совершенствованием прокурорского надзора. Несомненно, что прокурору предоставлены достаточно широкие полномочия по осуществлению надзора за соблюдением законности, но не выработано четкого и должным образом работающего механизма по их реализации, что отрицательно сказывается на эффективности и оперативности надзора и принимаемых мер. В частности, Федеральным законом «О прокуратуре РФ» предусмотрено, что акты прокурорского реагирования (протесты, представления, постановления) должны быть рассмотрены и по ним должны быть приняты меры в установленные сроки. Однако нередко требуется незамедлительное реагирование, поскольку действие опротестованного акта или действия должностного лица могут иметь крайне негативные последствия, например, в сфере прав и свобод человека и гражданина. По нашему мнению, закон должен установить, что при принесении прокурором протеста на какой-либо правовой акт его исполнение должно быть приостановлено до рассмотрения протеста. Также должны быть прекращены до рассмотрения протеста и опротестованные действия должностного лица. Это не только укрепит режим законности, но и поднимет престиж прокурорского надзора. Следует отметить, что законодательство СССР содержало подобные нормы, а в части опротестования постановлений по делам об административных правонарушениях они действуют и сейчас.

Нельзя не остановиться еще на одной проблеме -- совершенствованию координирующей роли прокурора в борьбе с преступностью. Закон «О прокуратуре РФ» обязывает Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров координировать деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов налоговой полиции, органов таможенной службы и других правоохранительных органов.

Мировой опыт борьбы с преступностью показывает, что положительные результаты могут быть достигнуты только при условии совершенствования профилактики и предупреждения самых разнообразных форм и видов противоправного поведения человека, уяснения механизмов их взаимосвязей и взаимозависимостей. Преступные проявления возникают не на пустом месте, нередко им предшествуют правонарушения, которые не являются криминальными, однако способствуют совершению преступлений, существенно затрагивающих права и свободы граждан, интересы общества и государства. По мнению исследователей, например, административные правонарушения в России превратились в одно из самых типичных криминогенных явлений, а суммарный экономический ущерб от них вполне сопоставим с ущербом от многих видов опасных преступлений. В современных условиях только комплексный подход к решению проблемы борьбы с преступлениями и правонарушениями позволяет выявить главные причины ухудшения криминогенной обстановки и разработать необходимые меры по их предупреждению.

Прокуратура в силу своего положения в механизме разделения и взаимодействия властей является наиболее подходящей государственно-правовой структурой, способной должным образом осуществлять координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе не только с преступлениями, но и правонарушениями. И это требует надлежащего законодательного закрепления.