Совет федерации федерального собрания рф формируется. Кто входит в совет федерации

Вводится новый, более демократичный, порядок формирования верхней палаты российского парламента - Совета Федерации.

Как и ранее, в Совфед входят по 2 представителя от каждого региона: один от законодательного органа власти субъекта Федерации, другой - от исполнительного. Для них предусматриваются различные процедуры наделения полномочиями. В отношении первого в основном сохранен прежний порядок (решение о наделении полномочиями принимает законодательный орган). Причем кандидатом в представители от регионального парламента может быть только его депутат (ранее - также и депутат муниципального органа).

Представителя от исполнительного органа власти региона будут определять следующим образом. При проведении выборов главы субъекта Федерации каждый претендент на этот пост должен представить 3 кандидатуры в Совфед, одна из которых в случае избрания и будет наделена соответствующими полномочиями. Сведения об этих кандидатурах размещают в помещениях для голосования на выборах глав регионов. Тем самым реализуется идея о формировании Совфеда на основе волеизъявления избирателей.

Пересмотрены требования к кандидатам в сенаторы. Их минимальный возраст оставлен на уровне 30 лет. Кандидат должен иметь безупречную репутацию и постоянно проживать в соответствующем регионе не менее 5 предшествующих лет. Ценз оседлости не распространяется на кандидатов из числа членов Совфеда и депутатов Госдумы. Не касается он и лиц, занимавших в регионе госдолжности или находившихся на гражданской госслужбе не менее 5 предыдущих лет.

Не могут стать кандидатами в Совфед лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, осужденные к лишению свободы за тяжкие и особо тяжкие преступления (даже если судимость снята или погашена) либо деяния экстремистской направленности (если судимость не снята или не погашена), а также привлеченные к административной ответственности за экстремизм.

Закрепляется непартийный принцип формирования и структурирования Совфеда. Его членам запрещено создавать фракции и партийные объединения, как депутатам Госдумы.

Члены Совфеда исполняют свои функции в течение срока полномочий назначившего их органа. При этом глава субъекта Федерации и региональный парламент не могут досрочно отзывать их по собственной инициативе. Для членов Совфеда предусмотрены те же основания досрочного прекращения полномочий, что и для депутатов Госдумы (личное заявление, получение иностранного гражданства, поступление на госслужбу и др.). При досрочном прекращении полномочий представителя от исполнительного органа его место занимает другой кандидат из губернаторского списка. Если же ни один кандидат не отвечает предъявляемым требованиям, глава региона назначает представителем в Совфед депутата регионального парламента.

Новый порядок формирования Совфеда вводится с 1 января 2013 г. При этом члены палаты, избранные (назначенные) до этого момента, продолжают исполнять свои полномочия до очередных выборов в соответствующие региональные органы власти.

Порядок, по которому формируется Совет Федерации, регламентируется отдельным государственным законом, который так и называется: «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Согласно этому закону, законодательного органа от каждого региона проходят процедуру избрания на того органа, от которого их кандидатура была выдвинута. А вот представители от исполнительных органов в Совет Федерации назначаются руководителем того субъекта, который они будут представлять. Срок их полномочий в этом случае ограничен сроком полномочий главы данного региона.

Без одобрения Совета Федерации не могут быть изменены границы между регионами. Его одобрение является обязательным и в том случае, когда Президент хочет ввести в стране чрезвычайное положение, и в том, когда решается вопрос об использовании Вооруженных Сил РФ за пределами территории страны. Совет Федерации также назначает сроки выборов Президента и может инициировать его отрешение в том случае, когда объявляется импичмент после того, как Президенту были выдвинуты обвинения. В полномочия этого органа по представлению Президента входит назначение на должности судей Конституционного и Высшего Арбитражного Суда, а также назначение и освобождение от должности Генерального Прокурора, Председателя Счетной палаты и часть состава аудиторов, работающих в ней.

В Совет Федерации в соответствии с частью 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

Согласно Федеральному закону от 5 августа 2000 года № 113‑ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" палата состоит из представителей, избранных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, или назначенных высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ). Срок полномочий таких представителей определяется сроком полномочий органов, их избравших или назначивших, однако полномочия представителей могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом в том же порядке, в котором был избран (назначен) член Совета Федерации.

Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, достигший возраста 30 лет, проживший не менее 10 лет в совокупности на территории субъекта Российской Федерации, органом государственной власти которого осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации, и обладающий в соответствии с Конституцией Российской Федерации правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.

Кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ вносятся на рассмотрение этого органа его председателем, а в двухпалатном законодательном (представительном) органе — поочередно председателями палат. При этом группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов может внести альтернативные кандидатуры. Решение об избрании представителя от законодательного (представительного) органа принимается тайным голосованием и оформляется постановлением указанного органа, а двухпалатного законодательного (представительного) органа — совместным постановлением обеих палат.

Решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации оформляется указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Указ (постановление) в трехдневный срок направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного (представительного) органа две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя.

Эксперт Центра научной политической мысли и идеологии Александр Гаганов

23 мая 2014 года Государственная Дума приняла в третьем чтении Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», предусматривающий назначение части членов верхней палаты парламента Президентом России. Как этот закон можно оценить с позиций права? Какие возможны политические последствия такого решения? В чьих интересах принят данный закон, что и кто стоит за столь быстрой его разработкой и принятием? Почему такой закон принимается именно сейчас?

В федеративных государствах федеральный парламент, как правило, имеет двухпалатную структуру. Наличие верхней палаты связано именно с необходимостью выражения специфических интересов субъектов федерации. При этом федеральный парламент реализует власть народа всей федерации, представляет интересы всего народа. Нижняя палата обычно формируется посредством выборов, тогда как верхняя палата формируется различными способами, в том числе комбинированными. Примером уникальной модели наполнения верхней палаты служит российский Совет Федерации.

Конституция РФ немногословна в вопросах формирования Совета Федерации, статья 95 гласит, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Федеральный закон от 3 декабря 2012 года № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» конкретизирует конституционные нормы.

Если первый состав Совет Федерации был выборным, то в дальнейшем от принципа выборности отошли в пользу представительства по должности, а затем и назначения представителей от исполнительной власти и косвенных выборов представителя от законодательного органа субъекта РФ.

Проектом закона о поправке к Конституции РФ (№ 468171-6) предлагается ввести в Совет Федерации «представителей Российской Федерации», которые назначаются Президентом РФ. Никаких особых требований к таким «представителям Российской Федерации» закон о поправке не предъявляет.

В СМИ содержатся комментарии о том, что в некоторых зарубежных странах президенты также имеют право назначать почетных сенаторов. Известно, что слепое копирование зарубежной практики, заимствование правовых институтов из других стран со своей историей и политической ситуацией и применение их в российской действительности, может иметь непредсказуемые последствия. Однако есть смысл обратиться к первоисточникам, чтобы понять логику законодателей.

Анализ порядка формирования верхних палат в зарубежных странах

О назначении президентом нескольких членов верхней палаты парламента говорят конституции нескольких государств, в том числе унитарных: Казахстана (унитарное государство; назначается 15 членов парламента), Италии (5), Индии (12), Бельгии, Великобритании (унитарное государство).

Статья 50 Конституции Казахстана предусматривает, что пятнадцать депутатов Сената назначаются Президентом Республики с учетом необходимости обеспечения представительства в Сенате национально-культурных и иных значимых интересов общества. Кроме того, Сенат образуют депутаты, представляющие в порядке, установленном конституционным законом, по два человека от каждой области, города республиканского значения и столицы Республики Казахстан (порядка 34 человек). Таким образом, назначенные президентом сенаторы составляют примерно треть от общего числа членов верхней палаты.

Согласно статье 80 Конституции Индии в Совет Штатов входит 12 членов, назначаемых Президентом, из числа лиц, имеющих специальные знания или практический опыт в следующих областях: литература, наука, искусство и общественная деятельность. Помимо этого в Совет Штатов входит не более 238 представителей штатов и союзных территорий. Таким образом, назначаемые сенаторы составляют примерно двадцатую часть от общего числа членов верхней палаты.

В соответствии со статьей 59 Конституции Италии каждый бывший Президент Республики является сенатором по праву и пожизненно, если он не откажется от этого. Президент Республики может назначить пожизненно сенаторами пять граждан, прославивших Родину выдающимися достижениями в социальной, научной, художественной и литературной областях. В Сенат также входит 315 выборных сенаторов. Таким образом, назначаемые сенаторы составляют примерно шестидесятую часть от общего числа членов верхней палаты.

В Великобритании верхняя палата парламента – Палата лордов – замещается только путем назначения монархом (с 1999 года), присвоением титула лорда. Однако 90 наследственных лордов временно сохраняют свои места в верхней палате.

Наиболее сложный порядок формирования верхней палаты предусмотрен Конституцией Бельгии. Статья 67 гласит, что в Сенат входит 71 сенатор, в их числе:

«1. двадцать пять сенаторов, избираемых … нидерландской избирательной коллегией;

2. пятнадцать сенаторов, избираемых … французской избирательной коллегией;

3. десять сенаторов, назначаемых Советом Фламандского сообщества, выдвигаемых советом из своего состава;

4. десять сенаторов, назначаемых Советом Французского сообщества из своего состава;

5. одного сенатора, назначаемого Советом Германоязычного сообщества из своего состава;

6. шести сенаторов, назначаемых сенаторами, указанными в пунктах 1и 5;

7. четырех сенаторов, назначаемых сенаторами, указанными в пунктах 2 и 6».

Кроме того, дети Короля, а в случае их отсутствия – родственники королевской фамилии по нисходящей линии, которая призвана править, являются по праву сенаторами с восемнадцатилетнего возраста. Они получают решающий голос только с двадцати одного года. Они не учитываются при определении кворума присутствующих (статья 72). Итого, 40 сенаторов избираются непосредственно гражданами избирательных коллегий, 21 сенатор назначается советами языковых сообществ, 10 сенаторов назначается уже избранными или назначенными сенаторами.

Из пяти приведенных примеров формирования верхней палаты с использованием принципа назначения в трех наблюдаются общие черты:

1) назначение в верхнюю палату обусловлено выдающими личными качествами сенаторов (федеративные Индия, Италия), либо необходимостью обеспечения представительства в Сенате национально-культурных и иных значимых интересов общества (унитарный Казахстан);

2) число назначаемых сенаторов, как правило, невелико (12 против 238 в Индии, 5 против 315 в Италии), такое соотношение с выборными сенаторами вряд ли может отказывать влияние на представительный характер парламента, да и вообще существенно влиять на принятие решений.

В научной литературе даются неоднозначные оценки назначаемости членов верхней палаты. Отмечается, что количественно их голоса не влияют на результаты голосования, но их деятельность в парламенте и участие в обсуждении законов может повысить качество принимаемых законов.

В то же время подобная практика нарушает принцип политической соревновательности и пропорциональности представительства. Безусловно, назначаемость противоречит и принципу выборности парламента.

Пожалуй, плюсом введения назначаемых членов Совета Федерации можно считать только гипотетическое повышение качества законов, и то при условии, что эти сенаторы будут назначаться в силу своих исключительных личностных качеств.

Анализ текста проекта поправки к Конституции РФ

Собственно новым в предложенной депутатами поправке к Конституции РФ является полномочие Президента РФ «назначать и освобождать представителей Российской Федерации в Совете Федерации» (статья 83 Конституции РФ), а также дополнение статьи 95 Конституции РФ, касающееся порядка формирования Совета Федерации:

«2. В Совет Федерации входят: по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации - по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти; представители Российской Федерации, назначаемые Президентом Российской Федерации, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации - представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

3. Член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации наделяется полномочиями на срок полномочий соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

4. Президент Российской Федерации не может освободить назначенного до его вступления в должность члена Совета Федерации - представителя Российской Федерации в течение первого срока своих полномочий, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом».

Здесь можно выделить несколько тезисов для обсуждения:

1) введение в состав федерального органа государственной власти, каким является Совет Федерации, «представителей Российской Федерации»;

2) количество «представителей Российской Федерации» в верхней палате составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации – представителей органов государственной власти субъектов РФ (не более 17 человек, то есть от 1 до 17, или даже от 0 до 17);

3) принцип назначаемости части членов Совета Федерации;

4) дополнительные полномочия Президента РФ по назначению членов Совета Федерации;

5) невозможность освобождения от должности члена Совета Федерации – представителя РФ, назначенного до вступления в должность Президента РФ в течение первого срока полномочий;

6) срочный характер полномочий членов Совета Федерации – представителей органов государственной власти субъекта РФ.

Для чего понадобились в федеральном парламенте представители Федерации?

В обосновании необходимости принятия поправки говорится следующее: «Реализация данного предложения создаст дополнительные условия для достижения баланса полномочий и законных интересов Российской Федерации и ее субъектов, что является одной из основных целей деятельности Совета Федерации как конституционного органа Российской Федерации, призванного отражать ее федеративное государственное устройство».

О каком балансе полномочий и законных интересов Федерации и ее субъектов идет речь и каким образом этот баланс будет достигнут с помощью 17 (максимум) представителей Федерации? Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами установлено Федеративным договором, Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, полномочия субъектов РФ конкретизированы Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ к принципам деятельности органов государственной власти субъектов РФ относит разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, конкретизируя его следующим образом: «Полномочия органов государственной власти субъекта РФ устанавливаются Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ и могут быть изменены только путем внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ и (или) пересмотра ее положений, путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в настоящий Федеральный закон, путем принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации либо путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в указанные действующие акты.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами» (пункты 4, 5 статьи 1). Если парламентарии вознамерятся каким-то образом внести изменения в Конституцию РФ или федеральные законы с целью перераспределить полномочия в пользу субъектов РФ, вряд ли им смогут помешать 17 бравых «представителей Российской Федерации».

Российскую Федерацию, по большому счету, представляет ее многонациональный народ, а также непосредственно избранные им представители народа: по существу таковыми являются депутаты Государственной Думы.

Статья 94 Конституции РФ называет двухпалатное Федеральное Собрание представительным органом Российской Федерации. В связи с этим неясно, для чего в парламенте потребовались дополнительные представители Российской Федерации.

Если предположить, что Президент хочет внедрить в Совет Федерации «своих людей», то это тоже не слишком убедительно: как в Государственной Думе, так и в Совете Федерации есть представитель Президента РФ, который присутствует на заседаниях палаты, комитетов (с правом совещательного голоса), рабочих групп, участвует в обсуждениях. В отличие от сенаторов – представителей Российской Федерации они не обладают правом законодательной инициативы и не имеют других сенаторских полномочий.

Не будем забывать о том, что в рамках системы «сдержек и противовесов» Президент РФ уже обладает существенными полномочиями в законодательном процессе: правом законодательной инициативы, правом «вето», правом подписания и обнародования законов. Так как Президент РФ избирается гражданами РФ, то его смело можно назвать представителем всего многонационального народа РФ и выразителем интересов Российской Федерации в целом. В силу своих широких полномочий он может и должен защищать интересы Российской Федерации. Президентские полномочия в законодательном процессе несравнимы с полномочиями 17 «президентских сенаторов», которые по большому счету не могут повлиять на принятие законов.

Таким образом, введение в Совет Федерации назначаемых Президентом РФ сенаторов объективно не связано с необходимостью влиять на законодательный процесс.

Количественный состав сенаторов – представителей Федерации четко не фиксируется в поправках к Конституции РФ. В связи с этим возникает множество вопросов: от чего будет зависеть выбор Президента РФ, сколько сенаторов назначить? Из каких соображений был выбран показатель именно в 10 процентов? Если Президент РФ исчерпает «лимит» на своих сенаторов и назначит всех «своих» 17 членов Совета Федерации, получается, что следующий президент уже не сможет назначить ни одного сенатора? Если следующий президент будет избран только на один срок, то уже никто не сможет отстранить от должности сенаторов, назначенных первым президентом (за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом, который пока не разработан)? Что делать с «лишними» сенаторами, если число субъектов Федерации уменьшится, например, в результате очередного укрупнения?

(Можно даже представить себе абсурдную ситуацию, при которой укрупнение субъектов приведет к их совпадению с девятью федеральными округами, а 17 «президентских сенаторов» уже никто не сможет уволить, тогда их будет почти столько же, сколько обычных членов Совета Федерации; но в то же время Конституция будет позволять назначать не более 18 «президентских сенаторов».)

Возможно, что на эти вопросы даст ответ федеральный закон, на который ссылается часть 4 статьи 95 Конституции РФ в предложенной редакции. Представляется, что число назначаемых сенаторов должно быть определенным, как это сделано в других странах. При этом допустима оговорка о том, что число таких сенаторов не должна превышать, например, те же 10 процентов.

Следующая группа тезисов (о принципе назначаемости и дополнительных президентских полномочиях) связана с разделением властей. Принцип разделения властей закреплен в статье 10 Конституции РФ и относится к основам конституционного строя России. Существующий порядок формирования Совета Федерации, предполагающий вхождение в состав законодательного органа представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, нарушает принцип разделения властей на персональном уровне. Назначение члена Совета Федерации, законодательного органа, Президентом РФ – главой государства и фактическим главой исполнительной власти – с точки зрения разделения властей выглядит вообще абсурдным. Можно ли рассматривать такую процедуру назначения как «сдержки и противовесы»? Нет, и вот почему.

Поскольку поправка к Конституции РФ не предусматривает никаких ограничений или особых характеристик для «президентских сенаторов», то де-юре Президент РФ может назначить по своему усмотрению, без согласований с кем бы то ни было, любое лицо, соответствующее требованиям Федерального закона от 3 декабря 2012 года № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Само по себе такое полномочие, ничем не уравновешенное, нарушает баланс властей в пользу Президента РФ.

Ссылки разработчиков проекта на то, что назначаемыми сенаторами должны стать бывшие председатели Государственной Думы или министры, юридического значения не имеют, пока они не оформлены законодательно. Кроме того, если смысл поправки действительно в том, чтобы дать возможность бывшим высокопоставленным чиновникам сохранить высокое должностное положение, почему нельзя было прямо зафиксировать это в законе?

Отсутствие четких критериев для назначения членов Совета Федерации можно рассматривать как коррупционный фактор. В пункте 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», к коррупциогенным факторам, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, относится, в частности, «широта дискреционных полномочий – отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения». Ни сроков, ни условий назначения Президентом РФ членов Совета Федерации в поправке к Конституции РФ не содержится. Остается надеяться, что этот пробел будет восполнен федеральным законом.

Строго говоря, только избрание всех членов Совета Федерации гражданами Российской Федерации в полной мере отвечает требованиям разделения властей, принципу выборности парламента и его представительному характеру. Тенденция перехода к выборности верхних палат парламента отмечается и в доктрине конституционного права, приводится опыт Польши, Японии, США, Бразилии и многих других стран.

Третья группа тезисов связана с неравным статусом членов Совета Федерации. Для одних предусмотрена невозможность освобождения от должности члена Совета Федерации – представителя РФ, назначенного до вступления в должность Президента РФ в течение первого срока полномочий; для других – назначение на срок полномочий соответствующего органа государственной власти субъекта РФ. Разработчики поправки не скрывают, что фактически члены Совета Федерации – представители РФ, назначенные Президентом РФ, будут пожизненными сенаторами.

Статья 2 Федерального закона от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» предусматривает солидный перечень социальных гарантий для сенаторов. Статья 98 Конституции РФ наделяет членов Совета Федерации неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Статья 19 Федерального закона от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ раскрывает понятие неприкосновенности. Получается, что часть сенаторов будет пользоваться всеми благами практически пожизненно. Неравенство заключается и в самом порядке замещения должности: большинство сенаторов проходит сложную процедуру (представитель от законодательного органа государственной власти субъекта Федерации прежде чем попасть в Совет Федерации проходит через выборы в парламент субъекта РФ), а 17 представителей Российской Федерации попадают в Совет Федерации без каких-либо формальностей.

Очевидно, что предоставление социальных гарантий, да и просто оплата труда новых сенаторов потребует существенных расходов из федерального бюджета. Однако в финансово-экономическом обосновании к проекту закона о поправке сказано, что принятие закона «не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета». Как это понимать? Может, в Федеральный закон от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ планируются изменения, предусматривающие, что «президентские сенаторы» будут работать бесплатно (как, например, в Бельгии – см. ст. 71 Конституции Бельгии)?

Критика законопроекта № 468171-6 звучала не только в СМИ, но и в официальных отзывах субъектов права законодательной инициативы. По состоянию на 25 мая 2014 года от субъектов Федерации поступило всего два отрицательных отзыва: 22 апреля 2014 года от Алтайского краевого Законодательного Собрания (с формулировкой «считать нецелесообразным принятие указанного проекта федерального закона, поскольку он не соответствует принципам федерализма и единства системы государственной власти, установленным Конституцией Российской Федерации»), 23 апреля 2014 года от Законодательного Собрания Ульяновской области. Последний заслуживает отдельного рассмотрения.

Первый отзыв Законодательного Собрания Ульяновской области на законопроект о поправке поступил в Государственную Думу 23 апреля 2014 года. Согласно этому отзыву депутаты Ульяновской области не поддерживали законопроект. Однако 5 мая 2014 года от них поступил другой отзыв, в котором принятие поправки поддерживается с учетом замечаний Законодательного Собрания, а постановление Законодательного Собрания Ульяновской области от 17.04.2014 № 424/16-5 «О проекте закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации № 468171-6 «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» с отрицательным отзывом признано утратившим силу. О политической подоплеке такого изменения решения можно только догадываться. Депутаты Ульяновской области высказали шесть замечаний к проекту закона о поправке:

1) использование неопределенных формулировок, отсутствие точного числа членов Совета Федерации – представителей Российской Федерации, отсутствие механизма уменьшения числа «президентских сенаторов» в связи с уменьшением числа субъектов Федерации;
2) отсутствие срока полномочий членов Совета Федерации – представителей Российской Федерации, их фактическая несменяемость;
3) «решение существенных для статуса члена Совета Федерации – представителя Российской Федерации вопросов отнесено к регулированию на уровне федерального закона»;
4) содержащееся в проекте предложение определить срок полномочий других членов Совета Федерации непосредственно в Конституции РФ;
5) отсутствие сроков приведения законодательства в соответствие с поправкой к Конституции, отсутствие сроков первоначального назначения членов Совета Федерации – представителей Российской Федерации;
6) «законопроект повлечет увеличение числа членов Совета Федерации и увеличение расходов, покрываемых за счет средств федерального бюджета. Однако в законопроекте отсутствует норма, определяющая источники и порядок исполнения соответствующих расходных обязательств (статья 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации)». Со всеми этими замечаниями трудно не согласиться.

В то же время заключение профильного комитета Государственной Думы – Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству от 23 апреля 2014 года сводится лишь к тому, что необходимо в федеральном законе определить правовой статус представителей Российской Федерации в Совете Федерации, в том числе требования к кандидатам на данную должность, срок полномочий, процедуру наделения полномочиями, причем соответствующий федеральный закон должен вступить в силу не позднее вступления в силу поправки к Конституции РФ. Действительно, непонятно, почему не подготовлены соответствующие изменения в федеральные законы о порядке формирования Совета Федерации и о статусе члена Совета Федерации и почему нельзя подождать и рассматривать проекты в едином «пакете».

Отсутствие серьезной юридической полемики в связи с проектом закона о поправке может быть обусловлено (помимо привычки принимать все пропрезидентские законы не глядя) также тем, что законопроект принимается в слишком короткие сроки.

О скорости принятия поправок к Конституции РФ

Внесение поправок к Конституции РФ требует взвешенных проработанных решений, обсуждения научным сообществом. Поэтому практика «скоростного» принятия законов о поправке к Конституции РФ вызывает недоумение.

Так, проект Закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» (проект № 352924-6, Закон от 5 февраля 2014 года № 2-ФКЗ) был внесен в Государственную Думу 7 октября 2013 года, 12 ноября 2013 года принят в первом чтении, 20 ноября во втором, 22 ноября – в третьем чтении. 27 ноября закон был одобрен Советом Федерации, в течение двух месяцев получил одобрение субъектов Федерации и 5 февраля 2014 года подписан Президентом РФ. Итого на всю процедуру ушло четыре месяца.

В 2008 году два закона о поправке к Конституции РФ были приняты в рекордно сжатые сроки – два месяца. Так, проекты закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» и закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» (проект № 124578-5) были внесены в Государственную Думу 11 ноября 2008 года, 14 ноября приняты в первом чтении, 19 ноября – во втором, 21 ноября – в третьем чтении. 26 ноября законы были одобрены Советом Федерации, за месяц получили одобрение субъектов Федерации и 30 декабря 2008 года подписаны Президентом РФ (законы от 30 декабря 2008 года № 6-ФКЗ, № 7-ФКЗ). Это притом, что законодательным органам субъектов Федерации пришлось в спешном порядке вносить изменения в свои регламенты, дополняя их главой, устанавливающей порядок рассмотрения закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации (к счастью, Администрация Президента РФ предложила региональным парламентам типовое регулирование, распространив соответствующий образец глав регламента).

Поправки к Конституции РФ, касающиеся Совета Федерации, также показывают высокую скорость принятия. Проект № 468171-6 был внесен группой депутатов под предводительством В.В. Жириновского 7 марта 2014 года, 13 мая принят Госдумой в первом чтении, 21 мая – во втором и 23 мая – в третьем чтении.

Статья 9 Федерального закона от 4 марта 1998 года № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» предусматривает годичный срок на рассмотрение законодательным органом субъекта Федерации закона РФ о поправке к Конституции РФ (со дня его принятия). Регламенты законодательных органов субъектов РФ, как правило, устанавливают 14-дневный срок (рекомендованный Администрацией Президента РФ?) рассмотрения закона о поправке со дня его поступления в законодательный орган, с возможностью проведения внеочередного заседания по этому вопросу. Статья 136 Конституции РФ требует положительного решения не менее двух третей субъектов Федерации.

Квалифицированное большинство требуется и при принятии законов о поправке в Государственной Думе и в Совете Федерации. Положение статьи 136 Конституции Российской Федерации о том, что поправки к главам 3 – 8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, означает распространение на процедуру принятия поправок требований части 2 статьи 108 Конституции РФ об одобрении данного акта большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Таким образом, принятие поправок к Конституции РФ 2008 года и 2014 года продемонстрировало достигнутое в краткие сроки полное единодушие федерального парламента и региональных законодательных органов, отсутствие серьезных споров, замечаний, предложений, широкого обсуждения, несмотря на то, что поставленные перед законодателями вопросы имели важное стратегическое значение.

А ведь некоторые проекты не менее важных федеральных законов годами лежат в Государственной Думе без движения!

Как согласуется скоростное принятие законов о поправке с позицией Президента РФ В.В. Путина, высказанной им в Послании Федеральному Собранию (от 12 декабря 2013 года): «Современной России необходима широкая общественная дискуссия, причем с практическими результатами, когда общественные инициативы становятся частью государственной политики и общество контролирует их исполнение. Считаю, что все законопроекты, ключевые государственные решения, стратегические планы должны проходить гражданское, так называемое "нулевое", чтение с участием НКО, других институтов гражданского общества»? Или поправки к Конституции РФ не относятся к «ключевым государственным решениям»?

Не обусловлено быстрое принятие Государственной Думой поправок к Конституции РФ, касающихся Совета Федерации, и регламентом Думы. В Примерной программе законопроектной работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в период весенней сессии 2014 года в части законопроектов, подлежащих первоочередному рассмотрению (утвержденной постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 14 января 2014 года № 3631-6 ГД) нет проектов законов о поправке, касающихся Совета Федерации, нет их и в программе законопроектной работы комитетов Думы. Это также означает, что принятие поправок к Конституции РФ, касающихся формирования Совета Федерации, не было давно запланированным мероприятием.

Cui prodest?

Латинское выражение «cui prodest?» означает «кому выгодно?». Кому выгодно принятие поправки к Конституции РФ, предусматривающей назначение Президентом РФ ряда членов Совета Федерации? Понятно, что это может быть выгодно в первую очередь самим членам Совета Федерации, которых назначат, а также Президенту РФ, который получит дополнительный политический ресурс.

Нужен ли такой закон самому Президенту РФ как потенциальному будущему сенатору? Нельзя отрицать такой возможности, но не надо забывать о том, что Президент РФ уже обеспечил себе пожизненную неприкосновенность, «правовые, социальные и иные гарантии», пролоббировав принятие Федерального закона от 12 февраля 2001 года № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи». Несмотря на то, что этот закон принимался для конкретного бывшего Президента, свое действие он распространяет на всех бывших президентов РФ. Возможно, введение привилегированных, практически пожизненных членов Совета Федерации и гарантии бывшим президентам России можно рассматривать как тенденцию образования некой высшей касты, неприкосновенной элиты.

Обращает на себя внимание тот факт, что поправка к Конституции РФ была изначально предложена лидером ЛДПР В.В. Жириновским и речь шла о «пожизненных сенаторах». Многие предложения В.В. Жириновского уже привыкли не принимать всерьез. Кроме того, среди депутатов, поддержавших проект закона о поправке (в соответствии со статьей 134 Конституции РФ для внесения такого закона требуется группа численностью не менее одной пятой депутатов Государственной Думы, то есть минимум 90 депутатов), по сообщению Российской газеты (12 марта 2014 года) нет представителей самой многочисленной фракции «Единая Россия». То есть формально власть (и партия власти, и Президент РФ) дистанцировались от проекта закона о поправке. Однако судя по мощной поддержке законопроекта о поправке в Государственной Думе, можно предположить, что за этой инициативой кто-то стоял.

О «пожизненных сенаторах» СМИ заговорили в конце февраля 2014 года, в марте проект уже был внесен в Государственную Думу. Политический контекст характеризуется завершением Олимпиады в Сочи, бегством В.Ф. Януковича и его появлением в российском Ростове-на-Дону, введением мажоритарно-пропорциональной избирательной системы на выборах в Государственную Думу. Вероятно, кто-то опасается не переизбраться в Государственную Думу по смешанной системе и готовит «запасной аэродром». Не без молчаливого одобрения Президента. Почему закон о поправке прямо не называет, за какие особые заслуги можно быть назначенным в Совет Федерации, а в качестве обоснования принятия поправки звучит наивное «представителей федерального центра в Совете Федерации нет»? Так или иначе, с первыми назначениями сенаторов вопросов станет меньше.

Конечно, еще необходимо дождаться вступления в силу закона о поправке к Конституции РФ, для чего он еще должен быть одобрен Советом Федерации, законодательными органами не менее чем двух третей субъектов Федерации и подписан Президентом РФ.