Проблемы прокурорского надзора статьи. Актуальные проблемы прокурорского надзора в хозяйственной и коммерческой деятельности

Реформы в государствах, образовавшихся на территории бывшего СССР, вызвали множество проблем как в социально-экономической, так и в политико-правовой сферах. Это стало результатом различных по характеру и содержанию факторов, среди которых в Российской Федерации -- непродуманность реформ и путей их осуществления, недостаточный уровень профессионализма руководства страной, алчные интересы криминальных отечественных и полуотечественных структур, прорывающихся к власти с использованием неправедного финансово-ростовщического капитала, извращение порядка приватизации, намеченной и проведенной на основе элементарного нарушения законодательства, и т. п. Конечно, не каждый из данных факторов поддается однозначной оценке, однако, когда речь идет о несовершенстве законодательства, правовых пробелах, сформировавшемся правовом нигилизме, юридическая наука может и обязана анализировать их роль в нашей правовой деятельности.

Одним из важнейших последствий «переходного» периода от социалистического государства с господством централизованной экономики к государству иного типа, к стихии и морали рыночных отношений является падение престижа права и морали, насаждение идеологии индивидуализма, эгоизма и вседозволенности, обогащения любой ценой и культа сильной личности, а в связи с этим незащищенность личности и интересов общества. Становятся нежелательными государственные контрольные механизмы, включая прокуратуру.

Возникновение современных проблем в практике и теории прокурорско-надзорной деятельности во многом также вызвано активной пропагандистской деятельностью некоторых правоведов, характеризующих прокуратуру как порождение тоталитарного государства, как орган прокоммунистический, который не поддается реформированию и подлежит если не ликвидации, то резкому ограничению путем изъятия главной функции -- надзора за законностью. Во многом эта позиция была сформирована под влиянием Концепции судебной реформы в Российской Федерации, разработанной келейно и принятой 24 октября 1991 г. Верховным Советом РСФСР по существу без обсуждения (впоследствии этот документ неоднократно подвергался серьезной критике, в том числе и на слушаниях в Совете Федерации Федерального Собрания РФ).

Данная позиция нашла поддержку и со стороны ряда экспертов Совета Европы, которые, по существу, не разобравшись с положением дел в нашей стране, сделали вывод, что обязанности по защите прав человека следует изъять из ведения прокуратуры, поскольку она препятствует созданию независимой судебной власти, беря на себя часть правозащитных функций, как бы становясь между гражданами и судом. В результате вступление Российской Федерации в Совет Европы сопровождалось принятием Парламентской Ассамблеей заключения № 193 (Страсбург, 25 января 1996 г.), в п. Y которого записано: «Ожидается, что будут приняты соответствующие стандартам Совета Европы новые законы о роли, деятельности и организации прокуратуры...».

В то же время европейские государства не знают единых стандартов построения и деятельности прокуратуры. Изучение функций прокуратуры стран, входящих в Совет Европы, показывает, что они не совпадают, и прокуратура развивается в соответствии с национальным законодательством, которое отражает правовую культуру, сформировавшуюся в этих государствах. Напротив, участники многосторонней встречи, проведенной 8--9 января 1997 г. Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой РФ, после всесторонней дискуссии пришли к более конструктивным выводам и признали, что феномен прокуратуры следует оценивать в контексте социально-политических условий ее функционирования, национальных традиций, особенностей правовой культуры населения. В принятых документах подчеркнуто, что изменение статуса, структуры, задач и форм работы прокуратуры должно осуществляться гармонично в соответствии с изменениями судебных и правовых систем, частью которых они являются.

Именно законодатель должен выявить объективные факторы, которыми определяются потребности реформирования государственных структур и характер их правового обеспечения. Применительно к перспективам развития российской прокуратуры такими объективными факторами могут быть признаны: 1) состояние правопорядка и правозащитных механизмов в РФ; 2) характер взаимодействия прокуратуры с ветвями государственной власти в РФ; 3) перспективы развития российского федерализма; 4) отечественные традиции обеспечения реализации правовых норм, сформировавшихся на почве российского менталитета (мировоззрения, психологии, правовой культуры); 5) общепризнанные нормы и принципы международного права; 6) рекомендации Совета Европы.

Весьма отрадно, что несмотря на разноголосицу во мнениях ученых и практиков законодатель пришел к выводу о невозможности перестройки правоохранительной системы и ее важной составной части -- прокуратуры без учета именно российских факторов. В целом структура прокурорского надзора была сохранена, как и основные отрасли и направления прокурорской деятельности, что зафиксировали дополнения и изменения Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в 1999 г.

На наш взгляд, место и назначение прокуратуры в системе российских государственно-правовых институтов заключается в следующем. Во-первых, прокуратура Российской Федерации -- самостоятельный государственный орган, обладающий рядом конституционно закрепленных признаков. Во-вторых, она является необходимым элементом разделения и взаимодействия властей, становления и развития демократического правового государства. В-третьих, прокуратура служит одним из эффективных институтов, цементирующих государственность: как единая централизованная система в силу своей универсальности она максимально приспособлена к обеспечению надзора за единообразным исполнением законов на территории всей России. В-четвертых, главной целью функционирования прокуратуры является правозащитная деятельность; однако органы прокуратуры не только осуществляют защиту прав и свобод человека и гражданина, но и защиту общества и государства, т. е. защиту публичного интереса. В-пятых, прокуратура -- важный субъект формирования государственной правовой и криминологической политики. Причем в отличие от других правоохранительных органов, рассматривающих преступление как единство факта и его уголовно-правовой оценки, она распространяет свой интерес не только на преступление и преступника как элементы явления преступности, но и выявляет тенденции и закономерности процесса нарушаемости закона, что позволяет прокуратуре обосновать социальную обусловленность закона и предвидеть его эффективность.

В связи с этим следует подчеркнуть, что Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"» от 10 февраля 1999 г., вступивший в силу с 17 февраля, хотя и внес принципиальные дополнения и изменения в положение и задачи органов прокурорского надзора, но не устранил ряда проблем, разрешение которых необходимо в ближайшем будущем.

К сожалению, в последние годы в научных исследованиях стало значительно меньше внимания уделяться вопросам теории прокурорского надзора, проблемам прокурорско-надзорного права как отрасли российского права. В свое время российские ученые уделяли этим проблемам достаточно большое внимание, в частности, они рассматривались в работах В. И. Веретенникова, В. М. Грибовского, А. Ф. Кони. Достаточно всесторонне и глубоко проблемы прокурорско-надзорного права и деятельность прокуратуры были рассмотрены в книге известного ученого, профессора Санкт-Петербургского университета, генерал-прокурора и министра юстиции Российской империи Н. В. Муравьева «Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. Прокуратура на Западе и в России». В этой работе обосновывалась особая роль прокуратуры как органа надзора, необходимость этой структуры в системе государственного управления, сопоставлялась и анализировалась деятельность органов прокуратуры во многих государствах. Рассматривая деятельность и особенности организации российской прокуратуры, Н. В. Муравьев писал: «...русская действительность, отражающаяся в законе и еще больше на практике его применения, наложила на русскую прокуратуру настолько своеобразный отпечаток, что в ней, быть может, со временем образуется новый, самостоятельный тип этого учреждения». Однако события конца XIX -- начала XX века не способствовали дальнейшему развитию теории прокурорского надзора, формированию прокурорско-надзорного права как отрасли права.

После образования советской прокуратуры теории ее функционирования также не уделялось должного внимания, а выходившие работы в основном посвящались отдельным проблемам организации и деятельности воссозданных органов прокуратуры. Не ставился (да, пожалуй, и не мог ставиться) вопрос об особой теории прокурорского надзора и формировании прокурорско-надзорного права как отдельной отрасли права. Только после того, как начались разоблачение нарушений законности периода культа личности Сталина и ликвидация его последствий, прокурорский надзор был восстановлен в своих правах и стало возможным опять заняться теоретическими вопросами его деятельности. В 1954 г. в юридических вузах вводится преподавание дисциплины «Прокурорский надзор». Вслед за этим появились разработки теории прокурорского надзора, в частности, работы П. Д. Альбицкого, С. Г. Березовской, В. Г. Лебединского, Ю. А. Каленова, А. Г. Палиашвили, В. С. Тадевосяна и ряда других авторов.

С развитием прокурорской системы, появлением законодательства, связанного с деятельностью прокуратуры, в том числе первого в советский период союзного закона «О прокуратуре СССР» (1979), продолжались и теоретические разработки в этом направлении таких ученых, как В. Г. Звирбуль, В. В. Клочкова, А. П. Сафонова, К. Ф. Скворцова, О. П. Темушкина, В. И. Шинд, В. Б. Ястребова, и ряда других. Вопросы развития прокурорской системы, теории прокурорского надзора рассматривались и в работах по другим отраслям и вопросам права. Развивая теоретические исследования, некоторые ученые стали высказывать и аргументировать мнения о том, что правовые отношения, возникающие и регулируемые в процессе осуществления прокурорского надзора, дают основания полагать, что прокурорско-надзорное право должно быть признано самостоятельной отраслью права.

В. Г. Даев и М. Н. Маршунов в процессе детального рассмотрения проблем теории прокурорского надзора дали обоснование прокурорско-надзорного права как отрасли права, а в последнее время эту позицию поддержала и развила Л. А. Николаева. Однако в целом в последнее время ученые-юристы уделяют недостаточное внимание именно разработке вопросов общей теории прокурорского надзора как отрасли права.

Действительно, реально существуют правоотношения, возникающие в процессе прокурорской деятельности, предмет и соответствующие методы регулирования прокурорско-надзорного права, его нормы и институты; практика работы прокурорских структур выдвигает вопросы, которые регулируются соответствующими подотраслями прокурорско-надзорного права. Однако развитие структур государственной власти и управления, изменившиеся условия жизни общества, возникшие в законодательстве противоречия и пробелы требуют теоретического осмысления с тем, чтобы выработать рекомендации для законодателя и практики, сформулировать соответствующее современным реалиям понятие предмета правового регулирования в сфере прокурорско-надзорной деятельности, ответить на вопросы о методах правового регулирования, полно и аргументировано определить правовое регламентирование прокурорской деятельности в системе российского права. Только такое теоретическое исследование способно по-настоящему помочь решению проблем, возникающих в практической работе органов прокуратуры.

Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"» актуализировал вопрос о четком определении статуса прокуратуры. И проблема заключается в первую очередь в конституционном закреплении положения прокурорского надзора. Согласно обновленной редакции п. 1 ст. 1 Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура «осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации». Таким образом, органы прокуратуры стали органами конституционного надзора. Это вносит принципиальные изменения в роль и место прокуратуры в системе органов государства и требует соответствующего изменения в ее статусе, а также коренных изменений в российском законодательстве.

Представляется необходимым выделить в федеральной Конституции специальную главу «Надзор за соблюдением Конституции РФ и действующих на территории РФ законов», в которой должно быть четко определено положение, роль и место прокуратуры в системе государственных органов, определены ее основные полномочия, принципы единства, централизации и независимости и иные ключевые вопросы деятельности органов прокурорского надзора. Кроме того, необходимо принятие Федерального конституционного закона «О прокуратуре РФ» (на основе ныне действующего Федерального закона, но с необходимыми изменениями и дополнениями).

С учетом того, что согласно принципиальным положениям Конституции РФ и федеральному законодательству осуществление уголовного преследования является функцией прокуратуры, следует внести изменения в ст. 93 Конституции РФ и установить, что заключение о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинений в адрес Президента РФ дает Генеральный прокурор РФ, а не суд, поскольку это, по существу, функция обвинения и она не должна осуществляться судом.

Прокурор, осуществляя надзор за соблюдением федеральной Конституции и действующих на территории РФ законов, как никто другой, обладает возможностью на основе анализа практики применения законодательства и состояния соблюдения законности видеть недостатки тех или иных законов либо необходимость законодательного регламентирования возникающих общественных отношений и процессов. Исходя из этого, следует восстановить и закрепить в Конституции РФ право Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов Федерации (в пределах своих полномочий) на законодательную инициативу. Характерно, что в ряде субъектов РФ прокуроры таким правом наделены. Это также повысит ответственность прокуроров за состояние аналитической работы и своевременность предложений, направленных на совершенствование законодательства и укрепление законности.

Одним из важнейших принципов деятельности органов прокуратуры, закрепленных в Конституции РФ, является ее независимость от местных органов. Он рассматривался как важнейшее средство обеспечения законности не только в известном письме В. И. Ленина «О двойном подчинении и законности», но и в период Российской империи. Еще в п. 1 раздела IX Указа от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора» Петр I писал: «Генерал и обер-прокуроры ничьему суду не подлежат, кроме нашего». В свою очередь в Указе Правительствующего Сената от 2 сентября 1828 г., утвержденном Императором Николаем I, подчеркивалось, что губернский прокурор не может находиться в зависимости от губернского начальства, и устанавливалось, что «губернские прокуроры, на основании узаконений, везде смотрят и бдение имеют, дабы в губерниях ничего противного закону и общей пользе не происходило». Соответственно, губернский прокурор назначался центральной властью и нес ответственность только перед нею. Исторический опыт и сложившаяся в настоящее время обстановка, в частности проявление элементов сепаратизма, требуют восстановления рассматриваемого принципа в полном объеме. Следует исключить из Конституции РФ и Федерального закона «О прокуратуре РФ» положение о том, что прокуроры субъектов Федерации назначаются по согласованию с их органами представительной и исполнительной власти (тем более, что, например, другие прокуроры, приравненные к прокурорам субъектов Федерации, прокуроры городов и районов и приравненные к ним назначаются без такого согласия). Это будет способствовать независимости прокуроров и, следовательно, более эффективному надзору за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов.

Соответственно, необходимо определить характер отношений органов прокуратуры, Генерального прокурора РФ с Конституционным Судом РФ. Действуя на основании закона и осуществляя надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, Генеральный прокурор РФ, несомненно, будет выявлять законодательные акты, которые противоречат Конституции РФ (в том числе через подчиненных ему прокуроров). Разумеется, в необходимых случаях прокурор может принять меры реагирования, предусмотренные законом, например, принести протест на закон субъекта Федерации или направить заявление в соответствующий суд. Но это не всегда возможно, и возникает необходимость обращения в Конституционный Суд РФ. Однако ни ст. 125 Конституции РФ, ни Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде» такого права Генеральному прокурору РФ не предоставляют. Положения же п. 6 ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре РФ» рассматривают частные случаи и не способны заменить пробел в конституционном законодательстве. Таким образом, необходимо внести надлежащие коррективы как в Конституцию, так и в Закон.

Скорейшее решение этого вопроса особенно необходимо в связи с тем, что на органы прокуратуры в настоящее время возложено осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ, а, как показывает практика, наиболее часто нарушающие ее нормы издаются в субъектах Федерации.

Одной из существенных проблем в определении статуса прокурорского надзора и роли "прокуратуры в осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов является соотношение судебной власти и прокурорского надзора. С одной стороны, на прокуратуру возложено осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов. В п. 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» нет исключений в части органов, в отношении которых прокуратура осуществляет надзор. Конституция РФ устанавливает, что прокуратура не осуществляет надзор за Федеральным Собранием, Президентом и Правительством РФ. Но если постановления Правительства противоречат Конституции РФ или федеральным законам, Генеральный прокурор РФ вправе обратиться к главе государства со своими соображениями. С другой стороны, в п. 2 ст. 1 названы органы, в отношении которых осуществляются надзорные функции прокуратуры, и среди них не упоминаются органы судебной власти. Нам такое положение представляется совершенно правильным: рассматривая дело, суд независим и подчиняется только закону, иначе нет правосудия. Несомненно, что прокурор не осуществляет и не должен осуществлять надзор за судом, за его деятельностью. Но вместе с тем суд, осуществляя правосудие, должен действовать в соответствии с законом. Следовательно, при принятии своего постановления суд должен исполнять Конституцию РФ и соблюдать законы, действующие на территории РФ, а если закон не соответствует федеральной Конституции или международным нормам, признанным РФ, он обращается в Конституционный Суд РФ о проверке конституционности закона.

Однако судебная практика подтверждает, что все еще не так уж редко встречается принятие судом незаконных и необоснованных решений. Российское законодательство, в том числе Закон «О прокуратуре РФ», предоставляет прокурору право, более того, обязывает его в подобных случаях опротестовывать судебные постановления, т. е. осуществлять надзорные функции независимо от того, в каком порядке приносится протест -- кассационном или надзорном. В то же время в Законе «О прокуратуре РФ» (п. 3 ст. Г и ст. 35) говорится об участии прокурора в рассмотрении дел в судах. Следовательно, подчеркивается только процессуальное положение прокурора в процессе, обычно как равноправной стороны.

Действительно, участвуя в процессе, прокурор является равноправной стороной и в ходе процесса не осуществляет надзора за судом. Однако при этом прокурор не перестает быть представителем органа надзора, и в отличие от адвоката он в определенных случаях не только вправе, но и обязан отказаться от обвинения или поддержания предъявленного им иска, если пришел к выводу, что результаты судебного рассмотрения не подтвердили собранных материалов, причем, независимо от позиции лица, в интересах которого предъявлен иск.

Об особом положении прокурора в процессе свидетельствуют и ст. 35--39 Федерального закона «О прокуратуре РФ», процессуальное законодательство, предоставляющее прокурору право и обязывающее его опротестовать и обжаловать незаконные и необоснованные постановления судебной власти (в отношении решений арбитражных судов). Это исходит из требований Конституции РФ (ч. 2 ст. 15) о том, что «органы государственной власти (следовательно и судебной власти.) ...обязаны исполнять Конституцию Российской Федерации и законы».

Таким образом, необходимо внести изменения в п. 3 ст. 1 и в п. 1 ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре РФ» и зафиксировать, что прокурор «участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации и осуществляет надзор за законностью и обоснованностью принимаемых судебных постановлений по делу». Данное дополнение никоим образом не посягает на независимость суда, не ставит прокурора над судом, а подчеркивает конституционное положение прокурора, вытекающее в том числе и из дополнений, внесенных в п. 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ».

В этой связи мы видим еще одну проблему, разрешение которой необходимо для совершенствования прокурорского надзора, становления его статуса, а также для более эффективной борьбы с преступностью. Под влиянием Концепции судебной реформы в РФ возникла тенденция существенных ограничений органов правопорядка -- следствия и дознания, а также прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве, в особенности на стадии досудебного производства. Ряд положений Конституции РФ и внесенные в соответствии с ними изменения в УПК РСФСР, особенно имеющие отношение к процессу доказывания и контроля суда за законностью расследования преступлений, сформулированы таким образом, что функция уголовного преследования оказалась в значительной мере ослаблена. Возникли основания для нарастания конфликтных ситуаций между прокуратурой (а также органами предварительного расследования) и судом в наиболее острой сфере -- сфере борьбы с преступностью. Это имеет особое значение в условиях, когда организованная преступность консолидируется, совершенствует формы и методы своей деятельности, распространяется коррумпированность в органах власти и управления.

Так, применение ч. 2 ст. 50 Конституции РФ привело на практике к тому, что появилась возможность опровержения обвинения не по существу, а с использованием сугубо формальных моментов, якобы компрометирующих доказательства и делающих их юридически ничтожными. Возложение на суд решения вопросов о даче санкции на арест корреспонденции и прослушивание переговоров, а также в перспективе на решение вопроса об аресте отрицательно скажется на работе и возможностях осуществления прокурорского надзора за законностью, ибо суд, давая разрешение, не осуществляет дальнейшего контроля, более того, о принятом решении не уведомляет прокурора, что, несомненно, затрудняет надзор. К тому же в затруднительном положении нередко оказывается и суд. Известно, что в небольших районах, а таких в России большинство, в составе суда имеется два, реже три судьи. В силу условий работы (болезни, отпуска и т. п.), нередко один из судей отсутствует. В таком положении один судья дает разрешение на арест корреспонденции, прослушивание переговоров, другой судья дает санкцию на арест, а затем возникает проблема с возможностью рассмотрения данного дела в этом суде. Наконец, представляется, что такое, по существу, вмешательство суда в процесс расследования не соответствует его задачам и отрицательно сказывается на оперативности расследования. Поэтому мы полагаем, что наиболее правильным было бы сохранение судебного контроля за законностью решений органов следствия, дознания, оперативно-розыскной деятельности, а также и прокурора, т. е. последующего контроля, а не судебного контроля при принятии решений.

Это потребует внесения определенных изменений в Конституцию РФ, в частности в ч. 2 ст. 22 и ст. 25, но усилит претворение в жизнь конституционных положений о защите жертв преступлений (ч. 1 ст. 45 Конституции РФ гласит, что «государственная защита прав и свобод человека и гражданина в РФ гарантируется»). Нам представляется совершенно правильной позиция ученых -- профессоров НИИ проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры РФ А. Д. Бойкова, В. П. Рябова и К. Ф. Скворцова о том, что ч. 2 ст. 50 Конституции РФ следовало бы сформулировать следующим образом: «Доказательства могут быть признаны судом недопустимыми, если будет установлено, что они получены с нарушением конституционных прав и свобод человека и гражданина». Еще одна проблема связана с совершенствованием прокурорского надзора. Несомненно, что прокурору предоставлены достаточно широкие полномочия по осуществлению надзора за соблюдением законности, но не выработано четкого и должным образом работающего механизма по их реализации, что отрицательно сказывается на эффективности и оперативности надзора и принимаемых мер. В частности, Федеральным законом «О прокуратуре РФ» предусмотрено, что акты прокурорского реагирования (протесты, представления, постановления) должны быть рассмотрены и по ним должны быть приняты меры в установленные сроки. Однако нередко требуется незамедлительное реагирование, поскольку действие опротестованного акта или действия должностного лица могут иметь крайне негативные последствия, например, в сфере прав и свобод человека и гражданина. По нашему мнению, закон должен установить, что при принесении прокурором протеста на какой-либо правовой акт его исполнение должно быть приостановлено до рассмотрения протеста. Также должны быть прекращены до рассмотрения протеста и опротестованные действия должностного лица. Это не только укрепит режим законности, но и поднимет престиж прокурорского надзора. Следует отметить, что законодательство СССР содержало подобные нормы, а в части опротестования постановлений по делам об административных правонарушениях они действуют и сейчас.

Нельзя не остановиться еще на одной проблеме -- совершенствованию координирующей роли прокурора в борьбе с преступностью. Закон «О прокуратуре РФ» обязывает Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров координировать деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов налоговой полиции, органов таможенной службы и других правоохранительных органов.

Мировой опыт борьбы с преступностью показывает, что положительные результаты могут быть достигнуты только при условии совершенствования профилактики и предупреждения самых разнообразных форм и видов противоправного поведения человека, уяснения механизмов их взаимосвязей и взаимозависимостей. Преступные проявления возникают не на пустом месте, нередко им предшествуют правонарушения, которые не являются криминальными, однако способствуют совершению преступлений, существенно затрагивающих права и свободы граждан, интересы общества и государства. По мнению исследователей, например, административные правонарушения в России превратились в одно из самых типичных криминогенных явлений, а суммарный экономический ущерб от них вполне сопоставим с ущербом от многих видов опасных преступлений. В современных условиях только комплексный подход к решению проблемы борьбы с преступлениями и правонарушениями позволяет выявить главные причины ухудшения криминогенной обстановки и разработать необходимые меры по их предупреждению.

Прокуратура в силу своего положения в механизме разделения и взаимодействия властей является наиболее подходящей государственно-правовой структурой, способной должным образом осуществлять координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе не только с преступлениями, но и правонарушениями. И это требует надлежащего законодательного закрепления.

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

ЧИТИНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ИНСТИТУТ ПЕРЕПОДГОТОВКИ И ПОВЫШЕНИЯ КВАЛИФИКАЦИИ

Контрольная работа по

Прокурорскому надзору

1.Законодательное регулирование прокурорского надзора за точным и единообразным исполнением законов.. 3

2.Актуальные проблемы прокурорского надзора в хозяйственной и коммерческой деятельности.. 9

Особенности прокурорского надзора за исполнением зако­нов (общего надзора) предъявляют высокие требования к его организации. Работа прокурора на данном направлении над­зорной деятельности должна строиться таким образом, чтобы в поле зрения прокуратуры находились все наиболее актуаль­ные вопросы обеспечения законности. Нужно, чтобы работа по надзору основывалась на детально продуманной долговре­менной стратегии деятельности прокуратуры. Ее организация призвана обеспечивать всесторонний учет и использование ре­зультатов работы на других направлениях деятельности орга­нов прокуратуры. Надзор за исполнением законов должен обеспечивать планомерное воздействие на причины правона­рушений, весь комплекс обстоятельств, приводящих к их со­вершению. Первоосновой надлежащей организации работы служит закрепление за данным участком надзорной деятельно­сти прокурорских работников, имеющих необходимую про­фессиональную подготовку. Следует сказать, что требования к лицам, осуществляющим общий надзор, отличаются повышен­ной строгостью. Они должны обладать высокой общей и пра­вовой культурой, иметь способность принимать правильные решения в любой ситуации, быть коммуникабельными, уметь безукоризненно составлять прокурорско-надзорные докумен­ты. В прокуратуре городов, районов осуществление надзора за исполнением законов возлагается на помощника прокурора, работой которого руководит заместитель прокурора либо не­посредственно прокурор. В прокуратурах субъектов РФ, Гене­ральной прокуратуре надзор за исполнением законов обеспе­чивается силами соответствующих отделов, входящих в состав управлений по надзору за исполнением законов и законно­стью правовых актов.

Надлежащая организация работы прокурора по надзору за исполнением законов предполагает наличие высокого уровня ее информационного обеспечения. Все источники информации должны быть взяты под постоянный контроль. Накопление сведений о законодательстве, правонарушениях, их причинах и способствующих им условиях нужно осуществлять системати­чески и с максимальной полнотой.

Непременным условием эффективной организации проку­рорского надзора является квалифицированно поставленная аналитическая работа в органах прокуратуры. Использование результатов аналитической работы важно для определения «бо­левых точек» надзорной деятельности, требующих первоочеред­ного внимания, рационального распределения кадров общенадзорников по конкретным участкам работы, оценки влияния прокурорско-надзорной практики на реальное положение дел в области законности, внесения в нее необходимых корректив и др.

Существенная роль в правильной организации работы про­курора по надзору за исполнением законов принадлежит пла­нированию. К планированию различных видов деятельности, как известно, в последние годы сформировалось в известной мере негативное отношение. Не обошли эти веяния стороной и органы прокуратуры. Внимание к составлению планов несколь­ко ослабело, однако отказываться от них, бесспорно, нельзя. Это правило должно действовать не только на уровне Генераль­ной прокуратуры РФ, Регламентом которой (утвержден прика­зом Генерального прокурора РФ № 89 от 11 декабря 1998 г.) предусмотрено планирование ее работы на полугодие. Анало­гичный порядок применим и для прокуратур субъектов РФ. В прокуратурах городов и районов планы обычно составляются на менее длительный срок (месяц, три месяца). Задания плана, касающиеся работы прокурора по надзору за исполнением за­конов, формируются на основе информации о состоянии за­конности на территории, на которую распространяется надзор­ная деятельность прокурора. Это не будет отступлением от тре­бований ч. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», предписывающей проводить провер­ки только на основании поступившей в органы прокуратуры информации. Результаты аналитической деятельности прокуро­ра - это также поступающая в прокуратуру информация, но прошедшая определенную процедуру обработки, и поэтому они с полным основанием могут быть отнесены к той категории информации, которая служит основанием производства проку­рорской проверки.

В организационном плане важно обеспечить правильные от­ношения прокуратуры и контролирующих органов. Использо­вание возможностей контролирующих органов способно существенно усилить надзорный потенциал прокуратуры. Эти орга­ны имеют более многочисленные штаты. Их относительно узкая специализация позволяет иметь достаточно полное пред­ставление о состоянии законности на всех подконтрольных им объектах. Техническая оснащенность позволяет контролирую­щим органам оперативно отслеживать и фиксировать достаточ­но большой объем информации, представляющей интерес для прокуроров. В силу определенного совпадения задач, сходства некоторых форм деятельности органов контроля и органов про­куратуры прокуроры нередко ориентируются исключительно на взаимодействие с контролирующими органами. Взаимодейст­вие, безусловно, необходимо. Но при этом нельзя забывать о том, что прокуратура - прежде всего орган надзора за исполне­нием законов органами контроля, их должностными лицами. В силу данного обстоятельства надзору принадлежит приори­тетное значение в системе взаимоотношений прокуратуры и контролирующих органов.

К числу ключевых элементов организационного обеспече­ния надзора за исполнением законов относится работа по орга­низации производства конкретных прокурорских проверок. На них в конечном счете замыкаются все действия организацион­ного характера. Обеспечению результативности прокурорских проверок, по существу, подчинена вся организация работы прокуратуры на рассматриваемом направлении.

Проверки различаются по масштабу исследуемых вопросов, их содержанию, кругу проверяемых объектов, длительности ох­ватываемых проверками периодов, степени сложности установ­ления обстоятельств нарушений закона, их оценке и др. Ими может охватываться анализ практики исполнения законов, ох­ватывающих одну, две, три и более правовых сфер (налогового, земельного, таможенного, банковского законодательства, зако­нов о собственности и др.). Проверка может быть ограничена изучением вопросов исполнения законов одним каким-либо органом или организацией, но может распространяться на от­дельные звенья той или иной системы органов, на систему органов в целом или нескольких их групп (системы Министер­ства РФ по налогам и сборам, Министерства имущественных отношений РФ, Министерства финансов РФ и т. п.). Охваты­ваемые прокурорскими проверками периоды редко превышают

шестимесячный срок, но в зависимости от решаемых задач они могут иметь и большую продолжительность.

Различаются проверки также в зависимости от исходных материалов, на основании которых принимается решение по их производству. Основная масса проверок относится к катего­рии проверок текущего характера. Поводом для их проведения служит поступающая в прокуратуру информация о фактах на­рушения закона. Такая информация содержится в письмах, за­явлениях и жалобах граждан, актах проверок, проведенных контролирующими органами, сообщениях средств массовой информации, письмах руководителей коммерческих и неком­мерческих организаций и др.

Другой вид проверок, в отличие от первого вида, носит бо­лее масштабный характер. Такие проверки отражают своего ро­да стратегическую линию в деятельности соответствующей про­куратуры. Эти проверки заранее планируются. Проводятся они, как правило, на основании результатов анализа статистических данных, иной информации о состоянии законности, обобще­ния имеющихся в прокуратуре сведений, материалов тематиче­ских проверок, осуществленных контролирующими органами. При этом учитывается актуальность подлежащих решению про­блем обеспечения законности исходя из особенностей конкрет­но-исторической ситуации. На первоначальном этапе предпри­нятых в России реформ ведущими направлениями в деятельно­сти прокуроров выступали надзор за исполнением законов о приватизации, внешнеэкономической деятельности, земельной реформе, об охране природы. В современной обстановке сохра­няет высокую актуальность надзор за исполнением законов в сфере экономических отношений, а именно - законов о собст­венности, предпринимательской деятельности, надзор за ис­полнением финансового, таможенного, банковского, налогово­го, антимонопольного законодательства и др., в социальной сфере.

Организационное обеспечение проведения проверок строит­ся применительно к содержанию действий прокурора на основ­ных этапах проверки: подготовительном, собственно проверки, реализации материалов проверки. На подготовительном этапе производится целенаправленное, предметное изучение нужного законодательства, типичных нарушений закона, определение задач проверки, содержания необходимой информации, ее источников, объема материалов, средств получения, анализ и оценка данных, устанавливается состав лиц, включая и специа­листов, силами которых должно быть обеспечено ее производ­ство. Все эти элементы отражаются в плане проверки.

Этап собственно проверки - главный, ключевой отрезок этой деятельности. На данном этапе происходит получение то­го массива информации, который должен обеспечить выявле­ние фактов нарушений закона и соответственно создать усло­вия для их последующего устранения. Задачи данного этапа ре­шаются путем реализации предоставленных прокуратуре полномочий по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Это достаточно сложный про­цесс. Помимо знания возможностей и правил использования указанных полномочий, прокурору нужно владеть тактически­ми и психологическими приемами их применения. Необходи­мость использования тактики прокурорского надзора связана с тем, что установление фактов нарушений закона часто протека­ет в ситуациях, характеризующихся отношениями противостоя­ния сторон, которые по своей природе являются конфликтны­ми. С помощью тактики надзорных действий определяется оп­тимальный путь получения достоверной информации в нужном объеме, обеспечивается полнота получения информации.

Понятие организации прокурорского надзора за соответствием законам правовых актов в социальной сфере. Организация работы прокурора по осуществлению надзора за соответствием законам правовых актов в социальной сфере, издаваемых органами законодательной и исполнительной власти, органами местного самоуправления. Полномочия прокурора в данном направлении надзорной деятельности. Общая характеристика методики прокурорской проверки.

Предмет, пределы, задачи прокурорского надзора за законодательством о труде. Акты прокурорского реагирования на нарушения о труде. Организация прокурорского надзора за исполнением законодательства в трудовой сфере.

Организация прокурорского надзора за исполнением законодательства о здравоохранении в органах управления здравоохранением и учреждениях здравоохранения. Проведение прокурорского проверки в органах и учреждениях здравоохранения. Меры прокурорского реагирования.

Понятие прокурорского надзора за исполнением жилищного законодательства. Предмет, задачи и пределы прокурорского надзора за исполнением жилищного законодательства. Общая характеристика методики прокурорской проверки исполнения жилищного законодательства.

Тема 5. Проблемы прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экономики

Понятие и особенности правового регулирования экономических отношений в Российской Федерации. Задачи, предмет, полномочия прокурора.

Организация прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов в сфере экономики. Приоритетные направления прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экономики.

Информационное обеспечение прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экономики. Учет работы прокурора по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов в сфере экономики.

5. Структура учебной дисциплины

Общая трудоемкость дисциплины – 2 ЗЕТ (72 час.), в том числе контактная работа обучающихся с преподавателем по видам учебных занятий: лекционные занятия – 12 часов, практические занятия – 30 часов. Самостоятельная работа студента – 36 часов.

Лекционные и практические занятия организуются в соответствии с тематическим планом.

Тематический план

Примечание. Звездочкой отмечены часы, отводимые на занятия, организуемые в активных и интерактивных формах.

Проблемы прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи довольно обширны и связаны они прежде всего с отсутствием необходимого правового регулирования в деле защиты прав несовершеннолетних, отсутствием соответствующей воли руководителей органов государственной власти субъектов Федерации, направленной на принятие необходимых нормативных правовых актов для защиты прав несовершеннолетних.

Рассматривая проблемные вопросы прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи, особо следует остановиться на надзоре за соблюдением законности в деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее – КДНиЗП) как важнейшем элементе формирующейся в стране системы ювенальной юстиции.

КДНиЗП осуществляет свою деятельность на основании Положения, утвержденного еще Президиумом Верховного Совета РСФСФ от 03.06.1967 (в ред. Указов Президиума Верховного Совета РСФСФ от 28.05.1971, от 01.10.1985, от 06.08.1986 и от 25.02.1993), которое действует и в настоящее время в части, не противоречащей федеральному законодательству.

Согласно ст. 2 данного Положения КДНиЗП создавались при исполнительных комитетах районных, городских, районных в городах, окружных, областных, краевых Советов народных депутатов, при Советах Министров автономных республик и при Совете Министров РСФСР.

В порядке исключения КДНиЗП могли быть созданы при исполнительных комитетах поселковых Советов народных депутатов, расположенных на значительном удалении от районных центров. Вопрос об образовании этих комиссий решался исполнительным комитетом областного, краевого Совета народных депутатов, Президиумом Верховного Совета автономной республики.

Часть 4 ст. 432 УПК РФ определяет, что КДНиЗП образуются органом местного самоуправления. Согласно ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» КДНиЗП образуются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Федерации.

В п. 33 приказа МВД России от 02.04.2004 № 215 «О мерах по совершенствованию деятельности центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел» указывается, что КДНиЗП образуется при органах исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

С учетом изложенного требуется привести действующее федеральное законодательство о КДНиЗП к единым правовым нормам и с этой целью на федеральном законодательном уровне принять новый нормативный правовой акт, регламентирующий создание и деятельность КДНиЗП.

Для деятельности комиссии не требуется такого длинного названия, которое существует сейчас. Достаточно назвать ее «комиссия по делам несовершеннолетних».

Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в подп.

2 п. 1 ст. 11 Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» были внесены изменения, в соответствии с которыми из полномочий КДНиЗП были исключены полномочия по контролю за условиями воспитания, обучения, содержания несовершеннолетних, а также по контролю за обращением с несовершеннолетними в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Полагаем, что это неверное решение. КДНиЗП должна осуществлять контрольные функции, иметь право проводить проверки по защите прав несовершеннолетних в любом учреждении, где находятся несовершеннолетние, а также контролировать устранение выявленных нарушений.

Согласно подп. 3 п. 1 ст. 11 Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ КДНиЗП обеспечивает осуществление мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Федерации по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Однако координационная функция комиссии не нашла должного правового регулирования в федеральном законодательстве.

На практике прокуроры часто сталкиваются с проблемой неисполнения должностными лицами КДНиЗП полномочий комиссии в части координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на том основании, что им неизвестно, в чем заключаются координационные полномочия комиссии и как они осуществляются, в связи с чем должностные лица комиссии обращаются за разъяснениями к прокурору. Представляется, что указанный пробел в федеральном законодательстве должен быть устранен в законодательном порядке.

Поскольку КДНиЗП осуществляет меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Федерации по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних , указанные органы обязаны незамедлительно информировать ее о выявленных случаях нарушения прав несовершеннолетних на образование, труд, отдых, жилище и других прав, а также о недостатках в деятельности органов и учреждений, препятствующих предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних .

Вместе с тем прокурорские проверки свидетельствуют, что органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних работают несогласованно и неэффективно. Отсутствие на федеральном уровне регламентированного механизма обмена указанной информацией между органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних крайне отрицательно влияет на всю профилактическую работу, несвоевременность и несогласованность действий субъектов профилактики по оказанию помощи ребенку и семье, снижают эффективность профилактической работы, а иногда приводят к трагическим последствиям. Указанная проблема должна быть разрешена в законодательном порядке на федеральном уровне путем разработки основных положений деятельности такого механизма.

Еще одна проблема, с которой сталкиваются прокуроры, – это отсутствие у ответственных секретарей КДНиЗП юридического образования. При отсутствии у них и стажа работы в указанной должности работа КДНиЗП осуществляется неэффективно и с нарушениями закона. Такие проблемы возникают, как правило, в деятельности КДНиЗП небольших городов, поселков, удаленных от крупных центральных городов.

Представляется, что такой важный вопрос, как наличие обязательного юридического образования у ответственных секретарей КДНиЗП, также должен быть решен в законодательном порядке на федеральном уровне.

Согласно приказу Генерального прокурора РФ от 26.11.2007 № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» прокурор обязан принимать участие в работе КДНиЗП (п. 10.1). Однако на практике он не всегда имеет возможность участвовать в работе КДНиЗП по не зависящим от него причинам (например, ввиду исполнения поручения руководителя органа прокуратуры о поддержании в суде государственного обвинения, отсутствия штатов и др.). Такие факты должны быть недопустимы в работе органов прокуратуры, при необходимости следует увеличивать штаты прокурорских работников.

В процессе осуществления прокурорского надзора прокуроры устанавливают, что большие трудности возникают у несовершеннолетних при трудоустройстве из-за отсутствия рабочих мест. Особое беспокойство вызывает категория социально незащищенных детей, а также несовершеннолетних, освободившихся из воспитательной колонии, выпущенных из специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа. Таких несовершеннолетних необходимо трудоустраивать в обязательном порядке, создавать рабочие места, осуществлять квотирование рабочих мест.

Согласно ст. 272 ТК РФ особенности трудоустройства лиц в возрасте до 18 лет определяются трудовым законодательством, коллективным договором, соглашением. Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации» предусматривает установление квоты для приема на работу только инвалидов (ст. 13). С учетом изложенного, с целью защиты прав несовершеннолетних, профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних необходимо предусмотреть в ст. 13 и 25 Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации» обязательное квотирование мест для трудоустройства несовершеннолетних, резервирование отдельных видов работ для несовершеннолетних как категории граждан, особо нуждающейся в социальной защите.

В Санкт-Петербурге вопрос с трудоустройством несовершеннолетних, освободившихся из воспитательной колонии и выпущенных из специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа, успешно решается посредством их трудоустройства в ООО «Новое поколение», здесь трудятся исключительно несовершеннолетние, которые осваивают профессию сборщика-комплектовщика детских игр. Предприятие имеет свои отделения во многих районах города. Положителен опыт работы общественных воспитателей несовершеннолетних в Чувашской Республике, их взаимодействие с органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних .

Прокуроры также сталкиваются с проблемой необеспечения органами исполнительной власти субъектов Федерации детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения, после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, жилой площадью по месту жительства вне очереди не ниже установленных социальных норм в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», ст. 57 Жилищного кодекса Российской Федерации . Прокурорская практика свидетельствует, что данная проблема имеет место ввиду отсутствия у жилищных органов жилой площади для предоставления указанной категории несовершеннолетних, тем самым нарушается закон.

В соответствии с ч. 2 ст. 5 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации на осуществление гарантий прав ребенка в Российской Федерации относится реализация государственной политики в интересах детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), безнадзорных детей, детей-инвалидов.

Вместе с тем данные полномочия органами государственной власти Российской Федерации не исполняются, отсутствует финансирование на указанные цели в бюджетах субъектов Федерации, что устанавливается прокурорами в ходе их проверок. В целях защиты прав указанной категории несовершеннолетних прокуроры обращаются в суды общей юрисдикции в интересах неопределенного круга лиц с требованиями о признании бездействия органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, их должностных лиц незаконным. Обязать указанные органы и их должностных лиц принять тот или иной нормативный правовой акт прокурор не вправе. Судебная практика исходит из положений ст. 10, 12 Конституции РФ, положений гл. 24 ГПК РФ, согласно которым суд не вправе обязать соответствующий орган государственной власти, орган местного самоуправления принять или дополнить какой-либо нормативный правовой акт .

Представляется необходимым дополнить положения п. 2 ст. 5 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», положения ч. 2 п. 1 ст. 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» требованием обязательного ежегодного финансирования органами государственной власти субъектов Федерации перечисленных в данной норме мероприятий в защиту прав указанной категории несовершеннолетних, а также предусмотреть административную и уголовную (при наличии тяжких последствий, связанных причинной связью) ответственность должностных лиц за неисполнение данных требований закона.

Большую тревогу у прокуроров вызывает несоблюдение законности в деятельности органов опеки и попечительства. В небольших городах и сельских поселениях проблемы возникают из-за отсутствия кадров, отсутствия у работников органа опеки и попечительства профессиональных знаний, образования. Прокуроры в ходе прокурорских проверок разъясняют действующее законодательство, оказывают помощь работникам указанных органов в подготовке судебных и иных документов. Возможно, новое законодательство о деятельности органов опеки и попечительства поможет в разрешении этих проблем.

Еще одна проблема в практике прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи связана с невозможностью прокурором в полном объеме реализовать свои полномочия в гражданском процессе. Согласно ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. С учетом данной нормы закона в большинстве случаев суды отказывают прокурорам в принятии к рассмотрению заявлений в защиту прав несовершеннолетних, ссылаясь на то, что защиту их прав осуществляют родители, опекуны, усыновители и иные законные представители, что лишает прокурора возможности в полном объеме осуществлять судебную защиту прав несовершеннолетних .

Таким образом, в положения нормы ст. 45 ГПК РФ требуется законодательно закрепить право прокурора обращаться в суд в защиту прав несовершеннолетних в любой ситуации и в любом случае, если этого требуют обстоятельства, независимо от наличия у ребенка законных представителей, которые могут обращаться за защитой его прав в суд.

Весьма важна проблема защиты детей от информации, пропаганды и агитации, наносящих вред их здоровью, нравственному и духовному развитию. В настоящее время сложилась такая ситуация, что подтверждается статистическими данными правоохранительных органов о состоянии преступности несовершеннолетних и статистическими данными о состоянии преступности в отношении несовершеннолетних, когда настоятельно необходимо принять федеральный закон, направленный на защиту прав детей в указанных сферах . Проект данного закона уже давно находится на рассмотрении в Государственной Думе, и требуется только воля законодателя для его принятия.

Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи как одно из важнейших направлений прокурорской деятельности нуждается в правовом закреплении его в нормах Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», а именно: в статье первой закона и в отдельном разделе данного Федерального закона.

Н.А. Яковлева,

начальник управления Аппарата

Уполномоченного по правам

человека в Российской Федерации

Строительство правового государства, приоритетом которого является решение всех вопросов общественной и государственной жизни с позиций закона, создало реальные предпосылки для детальной правовой регламентации прокурорского надзора. Поэтому развитие законодательства о прокурорском надзоре должно проходить в соответствии с научными разработками теории прокурорского надзора. Совершенствование прокурорского надзора заключается в устранении проблем и противоречий, возникших вследствие отступления законодателя в отдельных случаях от принципов, разработанных наукой, исторических традиций, а также наделения прокуратуры несвойственными для нее, как органа надзора, функциями.

Конституцией РФ закреплены важнейшие принципы организации и деятельности прокуратуры, в числе которых принципы демократизма, единства и централизации. Первый заключается в том, что Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от нее Советом Федерации по представлению Президента РФ. Более правильным представляется назначение Генерального прокурора и освобождение его от должности Государственной Думой, так как она, также являясь представительным органом государственной власти, формируется на иной основе.

Конституция РФ предусматривает назначение прокуроров субъектов федерации Генеральным прокурором РФ по согласованию с ее субъектами. В этой связи уместно заметить, что прокуратура находится в исключительном ведении РФ (п. «о» ст.71 Конституции РФ). Конституционный Суд РФ в постановлении по делу о толковании ч.4 ст.66 Конституции РФ по данному вопросу выказался вполне определенно: «что касается создания и деятельности федеральных органов государственной власти, включая суд и прокуратуру, действующих в субъектах РФ, то эти вопросы отнесены к ведению РФ и не связаны с особенностями статуса субъекта РФ». 16 17 18 Конституция Российской Федерации// Российская газета.- №23.- 25 декабря 1993 года.

Обратим внимание еще на одну деталь, касающуюся принципа централизма (в том виде, в каком он закреплен в ч.1 ст.129 Конституции РФ). С точки зрения организации системы органов прокуратуры, он возражений не вызывает: вся система прокуратуры сверху донизу организуется и действует на основе единых принципов, руководствуется единым законодательством, преследует единые цели и задачи.

Но в то же время подчинение нижестоящего прокурора вышестоящему, при осуществлении надзорной деятельности, не всегда гарантирует исключение властного вмешательства со стороны последнего. Поэтому целесообразно в законодательном порядке закрепить положение о том, что при осуществлении надзорных полномочий прокуроры руководствуются только Конституцией РФ и федеральным законом. Иерархическую служебную соподчиненность прокуроров это предложение не отменяет, поскольку речь идет, с одной стороны, о принципе деятельности, а с другой - о принципе организации. Но укреплению надзора, его беспристрастности, оперативности, безусловно, послужит.

Кроме того, принцип централизации прокурорского надзора нуждается в переосмыслении; централизация должна служить одной цели: быть гарантией в борьбе с местным и ведомственным влиянием, бюрократизмом, произволом. Централизованный прокурорский надзор, одной из задач которого является охрана единой законности, должен включаться там, где федеральные органы, превышая свои полномочия, влияют на местные органы власти, либо местные органы игнорируют центральную власть.

Некоторые ученые высказывают мнение о необходимости децентрализации прокуратуры. Однако именно централизм позволяет прокурору в регионах защищать права граждан от националистических посягательств и дискриминации, когда эту задачу по тем или иным причинам не решают органы власти субъектов РФ. События в кавказском регионе наглядно подтверждают актуальность такого вывода и убедительно показывают, что связанному «двойной» подчиненностью прокурору такая роль не по силам.

Особенностью российской прокуратуры как прокуратуры федеративного государства является то, что она выступает важнейшим элементом сдержек и противовесов не только в системе разделения и взаимодействия законодательной, исполнительной и судебной властей, но и между федеральными и органами власти субъектов Федерации. Нейтрализации местнических, сепаратистских тенденций средствами прокурорского надзора способствовало бы наделение прокуроров правом приостанавливать действие противоречащих закону правовых актов, а также актов органов местного самоуправления.

В этой связи жизнь настоятельно требует законодательного закрепления положения об автоматическом приостановлении действия опротестованного нормативного акта местного органа власти или должностного лица. Прокурорская практика свидетельствует, что число издаваемых незаконных правовых актов очень велико. В то же время 95% принесенных прокурорами протестов на такие правовые акты удовлетворяются органами власти и должностными лицами добровольно, без суда.

Поэтому необходимо правило о том, что отмененный по протесту прокурора незаконный нормативный акт лишается юридической силы с момента его принятия (а не отмены), поскольку его применение в течение даже короткого времени может повлечь ущемление прав граждан, организаций (особенно это касается актов местных органов власти, устанавливающих платежи, сборы, штрафные санкции и т.п.).

Кроме того, есть необходимость вернуть право законодательной инициативы Генеральному прокурору РФ. По Конституции СССР 1977 года, принятой на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва Конституция Союза Советских Социалистических Республик. - 7 октября 1977г. Генеральный прокурор обладал этим полномочием и лишился его с принятием нового Основного закона государства в 1993 году. Закон о прокуратуре предусматривает только «участие прокуроров в правотворческой деятельности» (ФЗ «О прокуратуре»), хотя в сравнении с другими субъектами законодательной инициативы именно прокуроры владеют наиболее полной информацией о недостатках законодательства.

Совет Федерации Федерального Собрания РФ в постановлении о мерах по укреплению законности в стране уже признавал необходимым при подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию РФ предусмотреть наделение Генерального прокурора РФ правом законодательной инициативы. Неопределенность прокурорского статуса в этом плане налицо: возлагая на прокуратуру надзор за соблюдением Конституции РФ и за соответствием ей принимаемых законов и нормативных актов, законодатель в то же время лишил прокуроров эффективного средства для устранения выявленных нарушений.

Выход видится в следующем: поскольку надзор за деятельностью высших органов государственной власти не входит в компетенцию Генерального прокурора РФ, он должен обладать правом обращения в Конституционный Суд с просьбой о проверке конституционности нормативных актов Президента, Правительства РФ. Это способствовало бы более эффективной деятельности, как органов прокуратуры, так и Конституционного Суда, а в конечном итоге - послужить укреплению законности в государстве. Такое предложение высказывают как работники органов прокуратуры, так и судьи Конституционного суда Российской Федерации.

Отметим, что законодательство некоторых республик в составе РФ (Бурятии, Дагестана, Карелии и др.) наделяет прокуроров этих субъектов федерации правом обращения в конституционные суды республик с просьбой о проверке соответствия законов и иных нормативных актов субъектов РФ их конституциям.

В числе других проблем прокурорского надзора остается вопрос о функциях прокуратуры. В настоящее время прокуратура наделена рядом функций, несвойственных ей, как органу надзора: к примеру, расследование дел «прокурорской» подследственности, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Не секрет, что, осуществляя координационную деятельность, прокурор фактически приобретает властно-распорядительные полномочия в отношении руководителей правоохранительных органов. Координация немыслима без конкретных организационно-властных действий прокурора, она по существу заключаются в руководстве правоохранительными органами. Наделение прокурора такими полномочиями автоматически накладывает на него ответственность за положение с раскрываемостью преступлений, за состояние и динамику преступности и т.п. То есть, вопреки ее предназначению как органа надзора, прокуратуре вменяется в обязанность борьба с преступностью и ответственность за ее результаты. Учитывая, что одним из направлений прокурорского надзора является надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (правоохранительными органами), возникает парадокс: прокурор обязан координировать (направлять) их деятельность и в то же время надзирать за ее законностью. При таком положении практически невозможно качественно и объективно осуществлять надзор, так как задача повышения эффективности борьбы с преступностью зачастую вступает в противоречие с законностью форм и методов таковой. Поэтому представляется необходимым исключить из закона о прокуратуре такое направление как координация деятельности по борьбе с преступностью и обозначить основной функцией прокуратуры надзор за соблюдением Конституции РФ и действующих на ее территории законов. Непосредственное же руководство и координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью следует возложить на другой орган власти (например, на действующие в центре и на местах Советы безопасности), сохранив надзорные полномочия прокурора и его участие в координации, основной целью которой должна быть согласованность действий прокуратуры и других правоохранительных органов.

Подчеркивая еще раз, что с правовой точки зрения единственной функцией прокурора является надзор за соблюдением законности, хотелось бы обратить внимание и на психологический аспект проблемы. Поддерживая обвинение, прокурор должен быть уверен в виновности обвиняемого. Но ведь при наличии такой уверенности трудно требовать от прокурора объективного надзора за соблюдением прав и свобод человека при разрешении уголовного дела в суде. Об этом говорил еще Н.В. Муравьев, который указывал на несовместимость обвинительного начала, объективности и беспристрастности в процессе расследования преступлений. Для поддержания государственного обвинения необходимо учредить особую службу государственных обвинителей (состоящих при судах).

Еще одна проблема: в соответствии со ст. 21 закона "О прокуратуре РФ" ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.11.1995 N 168-ФЗ// Собрание Законодательства Российской Федерации. - 1995. - N47. - ст.4472. предметом прокурорского надзора является исполнение законов. Вместе с тем в последние годы получила широкое распространение практика издания указов Президента РФ, по своему значению приближающиеся к законам. Однако аппарат Президента РФ не в состоянии повсеместно и постоянно контролировать их исполнение. Сказанное дает основание предложить включить в предмет прокурорского надзора исполнение не только законов, но и указов Президента РФ общенормативного характера. Кроме того, в соответствии с законом при реализации своих полномочий прокурор вправе опротестовывать только незаконные акты. Однако жизнь показывает, что часто права граждан и юридических лиц нарушаются путем незаконных действий, которые не всегда облекаются в документальную форму. Поэтому есть необходимость предоставить прокурору возможность опротестования и незаконных действий (подобным полномочием прокуроры обладали в 1920-40-х годах).

В заключение отмечу, что одной из нерешенных проблем в области прокурорского надзора является отсутствие надлежащей кодификации прокурорско-надзорного права. Большое количество нормативных актов, в которых находятся нормы, регулирующие отношения в сфере прокурорского надзора, порой их несоответствие друг другу (из-за постоянного редактирования) создает проблемы при пользовании нормативным материалом, ведет к возникновению коллизий и пробелов правового регулирования в прокурорско-надзорных правоотношениях. Представляется, что законодательство в области прокурорско-надзорного права должно идти по пути создания стройной и последовательной системы образующих его правовых норм и институтов. Есть необходимость сгруппировать их в едином федеральном конституционном законе «О прокуратуре РФ», состоящем из общей и особенной частей. В общей части должны быть объединены нормы и институты, определяющие понятие, сущность, назначение, функции, цели и задачи прокурорского надзора, его объект, предмет и пределы, направления, принципы организации и деятельности прокуратуры, поводы и основания прокурорского надзора, сроки, правовые средства и акты прокурорского надзора, полномочия прокуроров и т.д. Особенная часть должна содержать правовые нормы, определяющие функциональную сторону прокурорского надзора, применительно к каждой из отраслей надзора, их специфику.

Таковы лишь некоторые проблемы современной прокуратуры и прокурорского надзора на взгляд, подчеркнем, автора настоящего пособия, которые, безусловно, не могут быть бесспорными и претендующими на истину в последней инстанции. Полагаем, что дискуссия по проблемам деятельности прокуратуры только обогатит теорию прокурорского надзора, что, в свою очередь, послужит научной базой повышения эффективности и надзорного потенциала прокуратуры России.

генеральная прокуратура российская