Проблемы прокурорского надзора и пути их решения. Полномочия прокурора: актуальные проблемы правового регулирования

АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Институт повышения квалификации руководящих кадров

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ

прокурорского НАДЗОРА

ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ

И ЗАКОННОСТЬЮ ПРАВОВЫХ АКТОВ

Сборник статей

Часть II

Москва  2011

УДК 347.963+342.7

ББК 67.721-91+67.400.32

УДК 347.963+342.7

ББК 67.721-91+67.400.32

© Академия Генеральной прокуратуры

Российской Федерации, 2011

Н.Н. Карпов ,

заведующий кафедрой Института

повышения квалификации

руководящих кадров

Академии Генеральной прокуратуры

Российской Федерации,

кандидат юридических наук,

доцент
Теоретические вопросы деятельности прокуратуры

по надзору за исполнением законов

и законностью правовых актов

Анализ теоретической подготовки прокурорских работников, прибывающих для обучения в качестве слушателей в Институт повышения квалификации руководящих кадров Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, позволяет сделать вывод об их недостаточной, в отдельных случаях, теоретической подготовленности по знанию основ надзорной деятельности прокуратуры, что в определенной степени объясняется их значительной практической загруженностью.

Вместе с тем сама практическая деятельность таких слушателей вряд ли способна привести к серьезным позитивным результатам, быть эффективной без хорошего знания основ теории прокурорского надзора за исполнением законов и законностью принимаемых правовых актов.

Именно по этим основаниям автор полагает необходимым остановиться на видении отдельных, устоявшихся уже в теории прокурорского надзора, основополагающих его понятий, а также некоторых дискуссионных проблем. Наше толкование, безусловно, не может претендовать на некое эталонное и поэтому автор полагает необходимым рекомендовать прокурорским работникам ознакомиться также со взглядами на рассматриваемые проблемы также других ученых и специалистов, содержащимися в публикациях журналов «Законность» и «Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации», а также в учебниках по организации и деятельности прокуратуры.

В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» целями деятельности прокуратуры России являются обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Установленные федеральным законодательством цели деятельности прокуратуры Российской Федерации в полном объеме отвечают интересам как государства, так и граждан Российской Федерации.

Вместе с тем признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, являющегося высшей ценностью в обществе, является важнейшей, приоритетной по смыслу ст. 2 Конституции РФ, главной обязанностью государства.

Совпадение определенных конституционными нормами обязанностей государства и главных целей деятельности прокуратуры России подтверждает главную роль прокуратуры в защите прав и свобод человека и гражданина.

Совершенно очевидным представляется, что для реализации установленных Конституцией РФ обязанностей государства российскому обществу необходим самостоятельный, независимый от других структур государственной власти надзорный орган, обладающий необходимым объемом прав и полномочий, но в то же время конституционно максимально поставленный под контроль общества.

Достижению этих целей деятельности прокуратуры способствует выполнение ею конкретных, определяемых ее статусным положением задач.

Действующее законодательство, к сожалению, не содержит точного определения задач прокуратуры Российской Федерации.

Для их определения и аргументации обратимся к работам известных ученых и специалистов, внесших большой вклад в развитие теоретических вопросов деятельности прокуратуры в Российской Федерации.

Задачи прокурорского надзора по сравнению с целями более конкретны, отмечает Б.В. Коробейников. Их решение обеспечивает достижение целей прокурорского надзора. Задачи надзора более многочисленны (по сравнению с целями) и различаются между собой по уровню, содержанию, средствам их решения, компетенцией органов прокуратуры, ставящих и решающих эти задачи. Задачи прокурорского надзора могут быть разделены на три вида: общие, специальные и частные (конкретные). Решение общих и специальных задач прокурорского надзора осуществляется путем применения прокурором правовых средств надзора, в ходе которых (так в тексте – Н.К.) прокурор ставит определенные частные (конкретные) задачи и решает их (к примеру, получение полной информации о конкретных нарушениях закона и др.)

По мнению указанного автора, к общим задачам прокуратуры относятся укрепление законности и охрана от всяких посягательств: а) закрепленного Конституцией РФ общественного и государственного строя; б) политических, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав граждан РФ; в) прав и охраняемых законом интересов государственных учреждений, предприятий, независимо от форм собственности, кооперативных и иных общественных организаций 1 .

Нельзя не отметить, однако, что обозначенные указанными авторами задачи суть – цели деятельности прокуратуры.

По мнению С.Г. Березовской, именно «в осуществлении надзора за исполнением законов и состоит специальная государственная задача органов прокуратуры» 2 .

Как представляется, в трактовке указанного автора задача прокуратуры – эффективное, добросовестное, полномасштабное исполнение ее функций.

Совмещающее обе перечисленные точки зрения толкование задач прокуратуры дает В.И. Басков, отмечающий, что перед Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами поставлена задача основополагающего характера: осуществление надзора за точным и единообразным исполнением действующих на территории РФ законов. Органы прокуратуры имеют задачей обеспечить верховенство закона, единства и укрепление законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также интересов общества и государства 3 .

В обобщенном виде задачи прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов изложены авторами учебника «Прокурорский надзор: курс лекций и практикум» под общей редакцией проф. Ю.Е. Винокурова следующим образом: обязательное вмешательство прокурора в связи с поступившей информацией о нарушении законов путем принятия мер к выявлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств; наиболее полное использование возможностей прокурорского надзора за исполнением законов в предупреждении правонарушений и в первую очередь преступлений; активизация и совершенствование деятельности органов государственного контроля и правоохранительных органов, направленной на обеспечение исполнения законов и подзаконных актов, укрепление законности и правопорядка через проведение прокурорских проверок в основном в этих органах и поручения проведения ими проверок в подчиненных, подконтрольных и нижестоящих органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях; более активное проведение в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений; доведение до населения и общественности через радио, телевидение, периодическую печать информации о работе органов прокуратуры, в том числе и в области прокурорского надзора за исполнением законов, в особенности о принимаемых ею мерах к устранению нарушений законов и привлечению к ответственности виновных лиц с указанием их фамилий и должностей, состоянии и динамике правонарушений в регионах; выявление пробелов (дефектов) действующего законодательства, потребностей в нормативном регулировании общественных отношений и принятие мер к их устранению путем внесения соответствующих предложений в представительные (законодательные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы; повышение правовой культуры должностных лиц, в особенности руководителей государственных органов, издающих правовые акты и совершающих другие юридически значимые действия, руководителей коммерческих организаций, предпринимателей, а также граждан, привитии им потребности точного исполнения законов. В наибольшей мере этому способствует активно осуществляемый прокурорский надзор за исполнением законов в сочетании с проведением специальных предупредительно-профилактических мероприятий 1 .

Как представляется, с учетом мнения как перечисленных, так и других ведущих ученых в сфере прокурорского надзора, в обобщенном виде к главным задачам прокуратуры следует отнести: а) своевременное выявление правонарушений и их пресечение, предупреждение нарушений закона; б) установление лиц, виновных в их совершении, и привлечение их к установленной законом ответственности; в) восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина и охраняемых законом интересов государства 1 .

Предназначение прокуратуры в системе государственных органов, разделения и взаимодействия властей предопределяется точностью состава функций, необходимых для выполнения возложенных на прокуратуру задач. Ключевой правовой категорией, раскрывающей и объясняющей структуру, содержание и пределы деятельности прокуратуры, являются ее функции 2 .

Термин «функция» происходит от латинского слова functio, что переводится как «исполнение», «совершение». В правоведении и государствоведении этот термин в зависимости от контекста может быть употреблен в качестве синонима «обязанности», «круга деятельности», «направления деятельности», «назначения», «роли» 3 .

По мнению А.Я. Сухарева, понятие функции прокуратуры можно сформулировать как такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств. Названные элементы находятся в строгой взаимозависимости. Их изменение, уточнение, прежде всего в части задач прокуратуры, сфер проявления ее деятельности, должно неизбежно влечь корректировку в остальных частях функциональной характеристики 4 .

В.И. Басков и Б.В. Коробейников, указывая на то, что по своей сущности прокурорский надзор как специфический вид государственной деятельности един, выделяют в нем уже отрасли прокурорского надзора 1 .

В.Г. Бессарабов считает, что функции являются выражением государственно-правового и социального предназначения прокуратуры как элемента государственно-правового механизма современного российского государства. Их реализация представляет собой особый, свойственный только прокуратуре вид деятельности. Функции прокуратуры реализуются в видах деятельности органов и учреждений прокуратуры 2 .

М.С. Шалумов полагает, что применительно к прокуратуре функции – это определенные правовым статусом прокуратуры, ее местом и назначением в государственном механизме общие обязанности по решению поставленных перед нею законом задач обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав граждан, общественных и государственных интересов, выполняемые путем решения круга более частных задач и осуществления для этого соответствующих конкретных обязанностей с использованием специфических властных полномочий.

Функцией прокуратуры, считает Е.Л. Никитин, является социально значимое направление деятельности данного органа, осуществляемое через конкретные виды его деятельности в рамках установленного типа его организации и деятельности.

De lege lata указание на функции прокуратуры присутствует в самом общем виде. В ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» эклектически смешиваются собственно функции, обусловленные социальным предназначением и ролью прокуратуры в государстве, с видами ее надзорной деятельности (отраслями и направлениями прокурорского надзора). De lege ferenda более удачным решением стало бы выделение самостоятельной статьи, содержащей исчерпывающий перечень функций прокуратуры 3 .

Таким образом, некоторые исследователи содержащийся в ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» термин «функция» заменяют термином «основное направление деятельности прокуратуры». Вместе с тем, на наш взгляд, в теории прокурорской деятельности эти термины необходимо строго различать, поскольку они имеют разное значение.

Так, В.П. Рябцев к основным направлениям деятельности прокуратуры относит приоритеты в ее деятельности, от обеспечения которых в решающей степени зависит состояние законности и правопорядка в районе, городе, субъекте Федерации, в стране в целом и которые обусловлены различными факторами политического, социально-экономического и иного характера. Постоянным приоритетом надзорной и иной функциональной деятельности прокуратуры является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, службами и агентствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Поскольку данное направление деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина касается многих сфер правовых отношений, с учетом состояния законности выделяются отдельные сферы правовых отношений, на которых акцентируется особое внимание (трудовые, жилищные, пенсионные и иные права граждан) 1 .

Аналогичное в целом определение основным направлениям деятельности прокуратуры дается и А.Я. Сухаревым 2 .

Ю.Е. Винокуров полагает под направлением (подотраслью прокурорского надзора) надзор за исполнением конкретного закона или нескольких законов, регулирующих общественные отношения в определенной сфере (банковской, налоговой, аграрной и других), выделяя при этом свыше тридцати направлений (подотраслей) прокурорского надзора за исполнением законов 3 .

Указанный автор также считает, что помимо рассмотренных основных направлений прокурорского надзора органы прокуратуры координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью, принимают участие в правотворческой деятельности, рассматривают и разрешают заявления, жалобы и иные обращения граждан, поступившие в прокуратуру, принимают участие в профилактической работе 1 .
По мнению В.Б. Ястребова, основное направление деятельности прокуратуры можно определить как составную, специализированную часть ее деятельности, обеспечивающую решение определенного круга задач, стоящих перед прокуратурой, выделяемую исходя из особенностей конкретно-исторической ситуации и степени актуальности решаемых вопросов 2 .

В.Г. Бессарабов под основными направлениями деятельности прокуратуры понимает пути реализации надзорной и других функций прокуратуры, не получившие в данный период законодательного закрепления, в целях решения стоящих перед государством, обществом и органами прокуратуры задач, определяемых степенью их актуальности и особенностями конкретно-исторической ситуации 3 .

По нашему мнению, основные направления деятельности прокуратуры это определенные Генеральным прокурором Российской Федерации (в отличие от функций прокуратуры, которые устанавливаются федеральным законом) на определенный период времени (ежегодно – по решению коллегий Генеральной прокуратуры) либо без определения времени действия, в зависимости от различных факторов как социально-экономического (к примеру, приоритет надзора за исполнением законов при реализации приоритетных национальных проектов «Образование», «Здравоохранение» и других), так и политического характера (обеспечение надзора за исполнением избирательного законодательства, в особенности, в предвыборный и избирательный периоды) приоритеты в деятельности прокуратуры 4 .

Подробное рассмотрение вопроса о функциях и основных направлениях деятельности прокуратуры позволяет нам сделать вывод о том, что поскольку в настоящее время традиционный термин «прокурорский надзор» не охватывает в полной мере все виды деятельности прокуратуры, автор предлагает к введению в научный оборот понятия «прокурорская деятельность», которая формулируется им как особый вид государственной деятельности прокуратуры по обеспечению реализации правовых общественных отношений, осуществляемой в соответствии с нормами Конституции и федерального законодательства посредством надзора за исполнением конституционных и законодательных норм; уголовного преследования; координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участия в рассмотрении дел судами, в правотворческой деятельности; проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и выполнения других возложенных на нее функций, и направленной на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общества и государства.

В п. 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» определена основная функция прокуратуры – надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России. В п. 2 указанной статьи названного Федерального закона перечисляются иные функции прокуратуры, в том числе все надзорные, а также уголовное преследование и координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Другие функции прокуратуры рассредоточены по различным статьям Раздела 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и в прямой постановке не именуются как функции прокуратуры, что, несомненно, требует их научного осмысления и обоснованно вызывает теоретическую дискуссию.

Как представляется, внесенные в Федеральный закон
«О прокуратуре Российской Федерации» Федеральным законом от 17 июля 2007 г. № 171 изменения, дополнившие базовый закон, в частности, статьей 9-1 (Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов) в определенной мере могут поставить точку в теоретической дискуссии о функциях прокуратуры 1 .

Законодатель в тексте указанной ст. 9-1 Федерального закона определил не только непосредственно еще один вид деятельности (функцию) прокуратуры (прокурор проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц), но и установил в указанной норме также определенные полномочия прокурора и механизм их реализации.

В частности, в соответствии с положениями указанной статьи при выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом. О результатах рассмотрения требования об изменении нормативного правового акта незамедлительно сообщается прокурору, внесшему требование.

С учетом изложенного автор полагает необходимым сформулировать понятие функции прокуратуры, как определенный федеральным законом вид деятельности прокуратуры, обусловленный ее целями и задачами, имеющий собственный предмет и реализуемый посредством специально предусмотренных для этого в законе полномочий 2 и определить при этом исчерпывающий перечень функций прокуратуры следующим образом:

надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина ранее указанными органами и должностными лицами;

надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

надзор за исполнением законов судебными приставами;

надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

уголовное преследование;

координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

участие в рассмотрении дел судами, арбитражными судами (далее – суды), принесение представлений на противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов;

осуществление международного сотрудничества, участие в разработке международных договоров Российской Федерации;

участие в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;

участие в правотворческой деятельности, т.е. возможность внесения в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложений об изменении, дополнении, отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов;

проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов;

рассмотрение и разрешение заявлений, жалоб и иных обращений.

Не простым представляется и вопрос о предмете прокурорской деятельности.

Предмет изучения любой учебной дисциплины юридического профиля представляют собою общественные отношения. Вместе с тем в соответствии, к примеру, со ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предметом прокурорского надзора за исполнением законов являются соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами.

С практической точки зрения нельзя не отметить также, что отдельные работники прокуратуры, прибывающие для повышения квалификации в Академию Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в предмет своей надзорной деятельности, наряду с осуществлением надзора за исполнением законов, включали и проверки исполнения на поднадзорных объектах также положений указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства России. При этом соответствующие законодательные акты не содержали отсылочных (бланкетных) норм, на основании которых такие прокурорские проверки были бы обоснованными.

Для примера сошлюсь на ст. 3 Федерального закона от 10 января 2003 г. (Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации), в соответствии с которой федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта на основании названного Устава с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти в пределах своей компетенции разрабатывает и в установленном порядке утверждает правила перевозок грузов железнодорожным транспортом и правила перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа железнодорожным транспортом. Эти правила представляют собой нормативные правовые акты, которые содержат нормы, обязательные для перевозчиков, владельцев инфраструктур, грузоотправителей, грузополучателей, владельцев железнодорожных путей необщего пользования, других юридических и физических лиц, и регулируют условия перевозок грузов с учетом их особенностей, безопасности движения, сохранности грузов, железнодорожного подвижного состава и контейнеров, а также экологической безопасности. В названном Законе содержится совершенно четкая отсылочная норма, позволяющая прокурорам осуществлять надзор за исполнением соответствующих ведомственных нормативных актов.

Положения нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства России, на которые законодательный акт не содержит ссылки, не являются предметом надзорной деятельности прокурора.

Вместе с тем современный этап развития российского общества, когда существенно (и обоснованно) возрастает роль главы государства в решении вопросов общественной и государственной жизни, в том числе в разработке и принятии законодательных актов, имеющих непосредственное отношение к признанию, соблюдению и защите прав и свобод граждан (достаточно здесь указать инициативы Президента Российской Федерации В.В. Путина по принятию приоритетных национальных проектов, совершенствованию демографической политики в стране) необходимо четко определить роль прокуратуры в обеспечении реализации принятых (изданных) в порядке опережающего нормотворчества указов Президента Российской Федерации по данным вопросам.

В связи с изложенным рассмотрим вопрос о возможности некоторого расширения пределов (границ предмета) прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов.

В.П. Рябцев полагает, что в нормативной обобщенной форме предмет надзора за исполнением законов определяется в Законе о прокуратуре (ст. 21). Он состоит из двух взаимосвязанных, но четко разделяющихся аспектов. Первый из них заключается в том, что предметом этого вида надзора является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации. Предметом надзора является законность в деятельности органов и должностных лиц, составляющих определенный круг правоприменителей. К ним отнесены федеральные министерства, службы, агентства и иные федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, органы военного управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Самостоятельным аспектом предмета этого вида прокурорского надзора за исполнением законов является соответствие законам правовых актов, издаваемых названными органами и должностными лицами 1 .

В то же время указанный автор подчеркивает, что выдвижение Президентом РФ в 2005 г. для реализации страной четырех национальных проектов социально-экономического развития делает необходимым их приоритетное сопровождение прокуратурой в плане обеспечения законности в соответствующих сферах (здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное обеспечение, сельское хозяйство) 2 .

По мнению А.Я. Сухарева, предметом прокурорского надзора в общем виде является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, законности правовых актов, принимаемых органами и должностными лицами, на которые распространяется надзорная компетенция прокуратуры. В зависимости от сферы деятельности и возникающих при этом правоотношений, в том числе и с участием прокуроров, предмет надзора еще более конкретизируется 3 .

С практической точки зрения нельзя не отметить также, что отдельные работники прокуратуры … в предмет своей надзорной деятельности, наряду с осуществлением надзора за исполнением законов, включали и проверки исполнения на поднадзорных объектах также положений указов Президента РФ и Постановлений Правительства РФ. При этом соответствующие законодательные акты не содержали отсылочных (бланкетных) норм, на основании которых такие прокурорские проверки были бы обоснованными. Положения нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, на которые законодательный акт не содержит ссылки, не являются предметом надзорной деятельности прокурора 4 .

Авторы курса лекций и практикума по прокурорскому надзору, приходя к аналогичному выводу, указывают вместе с тем, что в Законе о прокуратуре не упоминаются нормативные акты, издаваемые Президентом и Правительством РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 80, 110) Президент, являясь главой государства, а Правительство – высшей исполнительной властью, реализуя возложенные на них полномочия, издают нормативные указы и постановления, регулирующие общественные отношения, касающиеся различных сфер жизни и деятельности общества и обязательные для исполнения на всей территории России. Нередко акты Президента и Правительства РФ выполняют роль первичного или единственного источника правового регулирования, поскольку те или иные общественные отношения законодательно не урегулированы. В связи с этим нормативные указы и постановления Президента и Правительства РФ не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора – прокуроры осуществляют надзор за их исполнением 1 .

На наш взгляд, с указанной позицией, которая характеризует определенное исключение из правил, но четко оговаривает условия такого исключения из общего правила: когда соответствующий правовой акт выполняет роль первичного или единственного источника правового регулирования и он издан, в частности, главой государства – Президентом РФ, следует согласиться, но с некоторыми сделанными нами оговорками.

Прежде всего, отметим, что, бесспорно, пока соответствующая норма не будет включена в закон, прокурор не вправе будет осуществлять надзор за исполнением подзаконных актов.

Несмотря на то что законодательство о прокуратуре вполне определенно и однозначно исходит из положений о связи надзорной функции только со сферой исполнения законов, считает А.Я. Сухарев, специалистами в области прокурорского надзора время от времени высказываются суждения об относимости к предмету надзора за исполнением не только законов, но и подзаконных актов. Правда, в последние годы такого рода суждения стали формироваться более взвешенно. Сейчас признание относимости подзаконных актов к предмету прокурорского надзора оговаривается достаточно жесткими условиями, суть которых сводится к тому, чтобы они имели нормативный характер, чтобы ранг подзаконных актов соответствовал уровню высших органов государственной власти и на издание такого рода подзаконных актов указанные органы имели бы специальные полномочия 1 .

Таким образом, следует сделать вывод о том, что в теории прокурорского надзора нет единой точки зрения по поводу осуществления надзора за исполнением, в частности, изданных в порядке опережающего нормотворчества нормативных указов Президента РФ.

Учитывая особую общественную важность издаваемых главой государства указов по социально значимым вопросам, представляется вполне обоснованным сформулировать предложение о включении в содержание предмета деятельности прокурора по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов также положения об осуществлении прокурором надзора за исполнением принятых в порядке опережающего нормотворчества нормативных указов Президента РФ.

Следующий проблемный вопрос – пределы прокурорского надзора, под которыми следует понимать установленные законодательством ограничители надзорной деятельности прокурора.
В первую очередь эти пределы касаются как объектов надзора, так и поводов для его осуществления (теоретически же этот перечень можно значительно расширить).

Так, в ч. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» изложен исчерпывающий перечень объектов прокурорского надзора. К ним отнесены, в частности, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и др.

Отдельные прокуроры, как выясняется в ходе повышения их квалификации, буквально понимают положения абз. 2 ч. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». В соответствии с ними проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Однако это требование закона отнюдь не означает, что прокурор должен сидеть на рабочем месте сложа руки и ждать поступления так называемых сигналов.

Так, в п. 6 приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 содержится совершенно четкое разъяснение прокурорам того, что проверки исполнения законов необходимо проводить на основании поступившей в органы прокуратуры информации (т.е. обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий. В качестве повода для прокурорских проверок следует рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.

И, наконец, что касается полномочий прокурора. Полномочия – составная часть общеправового статуса прокуратуры. Они представляют собою право и обязанность прокурора действовать в определенной ситуации, руководствуясь требованиями закона и с помощью предусмотренных законом правовых способов, позволяющих достичь определенные законом цели. К полномочиям прокурора следует, таким образом, отнести и средства прокурорского реагирования. В конце 90-х годов прошлого века к установленным в первичном варианте закона средствам прокурорского реагирования закон добавил еще возможность вынесения предостережения о недопустимости нарушения закона и возбуждения производства об административном правонарушении. И то, и другое средство реагирования успешно применялось прокурорами еще на основании союзного законодательства о прокуратуре. Вероятно, прокуроры, начинавшие свою деятельность в то время, помнят и о таких средствах прокурорского реагирования, как вынесение предписания и возбуждение производства о дисциплинарном правонарушении. Отмечу, что в принятом Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ (постановление от 16.11.2006 № 27-6) модельном законе «О прокуратуре» такие полномочия как предписание (ст. 27) и постановление прокурора о возбуждении дисциплинарного производства (ст. 22) включены в число полномочий прокуратуры. Остается надеяться, что результаты научных поисков и пожелания практиков воплотятся в соответствующие законодательные коррективы.

В соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» целями деятельности прокуратуры России являются обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Установленные федеральным законодательством цели деятельности прокуратуры Российской Федерации в полном объеме отвечают интересам как государства, так и граждан Российской Федерации. Необходимо также помнить, что вместе с тем признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, являющегося высшей ценностью в обществе, является важнейшей, приоритетной по смыслу статьи 2 Конституции РФ, главной обязанностью государства . Совпадение определенных конституционными нормами обязанностей государства и главных целей деятельности прокуратуры России подтверждает главную роль прокуратуры в защите прав и свобод человека и гражданина. Для нас представляется очевидным, что для реализации установленных Конституцией РФ обязанностей государства российскому обществу необходим самостоятельный, независимый от других структур государственной власти надзорный орган, обладающий необходимым объемом прав и полномочий, но в то же время конституционно максимально поставленный под контроль общества. Достижению этих конкретных целей деятельности прокуратуры способствует выполнение ею точных, определяемых ее статусом положением задач.

В пункте 1 статьи 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» определена основная функция прокуратуры – надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России. В пункте 2 указанной статьи названного Федерального закона перечисляются иные функции прокуратуры, в том числе все надзорные, а также уголовное преследование и координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Другие функции прокуратуры рассредоточены по различным статьям раздела 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и в прямой постановке не именуются как функции прокуратуры, что, несомненно, требует их научного осмысления и по нашему мнению обоснованно вызывает теоретическую дискуссию.

Предмет изучения любой учебной дисциплины юридического профиля представляют собою общественные отношения. Вместе с тем в соответствии, к примеру, со статьей 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предметом прокурорского надзора за исполнением законов являются соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами. Это с теоретической точки зрения, то есть закрепленное в нормативно-правовых актах. С практической точки зрения нельзя не отметить также, что отдельные работники прокуратуры, прибывающие для повышения квалификации в Академию Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в предмет своей надзорной деятельности, наряду с осуществлением надзора за исполнением законов, включали и проверки исполнения на поднадзорных объектах также положений указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства России. При этом соответствующие законодательные акты не содержали отсылочных (бланкетных) норм, на основании которых такие прокурорские проверки были бы обоснованными .

Для примера можно привести статью 3 Федерального закона от 10 января 2003 года (Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации) , в соответствии с которой федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта на основании названного Устава с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти в пределах своей компетенции разрабатывает и в установленном порядке утверждает правила перевозок грузов железнодорожным транспортом и правила перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа железнодорожным транспортом. Эти правила представляют собой нормативные правовые акты, которые содержат нормы, обязательные для перевозчиков, владельцев инфраструктур, грузоотправителей, грузополучателей, владельцев железнодорожных путей необщего пользования, других юридических и физических лиц, и регулируют условия перевозок грузов с учетом их особенностей, безопасности движения, сохранности грузов, железнодорожного подвижного состава и контейнеров, а также экологической безопасности. В названном Законе содержится совершенно четкая отсылочная норма, позволяющая прокурорам осуществлять надзор за исполнением соответствующих ведомственных нормативных актов. Положения нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства России, на которые законодательный акт не содержит ссылки, не являются предметом надзорной деятельности прокурора .

Рассмотрим часть 1 статьи 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в которой изложен исчерпывающий перечень объектов прокурорского надзора. К ним отнесены, в частности, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. Отдельные прокуроры, как выясняется в ходе повышения их квалификации, буквально понимают положения абзаца 2 части 2 статьи 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». В соответствии с ними проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Однако это требование закона отнюдь не означает, что прокурор должен сидеть на рабочем месте сложа руки и ждать поступления так называемых сигналов . Так, в пункте 6 приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 содержится совершенно четкое разъяснение прокурорам того, что проверки исполнения законов необходимо проводить на основании поступившей в органы прокуратуры информации (то есть обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий. В качестве повода для прокурорских проверок следует рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.

Полномочия прокурора – составная часть общеправового статуса прокуратуры. Они представляют собою право и обязанность прокурора действовать в определенной ситуации, руководствуясь требованиями закона и с помощью предусмотренных законом правовых способов, позволяющих достичь определенные законом цели. К полномочиям прокурора следует, таким образом, отнести и средства прокурорского реагирования. В конце 90-х годов прошлого века к установленным в первичном варианте закона средствам прокурорского реагирования закон добавил еще возможность вынесения предостережения о недопустимости нарушения закона и возбуждения производства об административном правонарушении. И то, и другое средство реагирования успешно применялось прокурорами еще на основании союзного законодательства о прокуратуре. Вероятно, прокуроры, начинавшие свою деятельность в то время, помнят и о таких средствах прокурорского реагирования, как вынесение предписания и возбуждение производства о дисциплинарном правонарушении. Важно помнить, что в принятом Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ (постановление от 16.11.2006 № 27-6) модельном законе «О прокуратуре» такие полномочия как предписание (ст. 27) и постановление прокурора о возбуждении дисциплинарного производства (ст. 22) включены в число полномочий прокуратуры, это в свою очередь порождает дискуссию в данном вопросе .

Подведем итоги. Анализ Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» показывает, что имеется много дискуссионных вопросов, которые требуют разъяснения. По нашему мнению законодательство нуждается в корректировке, в приведенных примерах это очевидно. Неоднозначная трактовка законодательства может привести в первую очередь к практическим ошибкам при применении данных норм по конкретным делам, а этого допускать нельзя.

Список литературы

1. Федеральный Закон от 17.01.1992 N 2202-1г. "О прокуратуре Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями от 13.07.2015г.)//Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL:http://www.pravo.gov.ru.

2. Конституция РФ. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008г. №6-ФКЗ, от 30 декабря 2008г. №7-ФКЗ, от 5 февраля 2014г. №2-ФКЗ, от 21 июля 2014г. №11-ФКЗ) // Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL:http://www.pravo.gov.ru.

3. Прокурорский надзор: курс лекций и практикум / под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. М.: Экзамен, 2004. С. 123.

4. Федеральный закон от 10.01.2003 N 18-ФЗ (ред. от 06.04.2015) "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации"//Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL:http://www.pravo.gov.ru.

5. Прокурорский надзор: учебник / под ред. А.Я. Сухарева. М., 2003. С. 205, 206.

6. Томин В. Т. Прокурорский надзор: актуальные проблемы теории и практики. // Российская юстиция. 2010. № 1. С. 57.

7. Приказ Генеральной Прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" (с изменениями и дополнениями) //Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL:http://www.pravo.gov.ru.

8. Рябцев В.П. Прокурорский надзор: курс лекций. М.: НОРМА, 2006. С. 156, 157.

9. "Модельный закон о прокуратуре" (Принят в г. Санкт-Петербурге 16.11.2006 Постановлением 27-6 на 27- ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ) //Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. UR

Строительство правового государства, приоритетом которого является решение всех вопросов общественной и государственной жизни с позиций закона, создало реальные предпосылки для детальной правовой регламентации прокурорского надзора. Поэтому развитие законодательства о прокурорском надзоре должно проходить в соответствии с научными разработками теории прокурорского надзора. Совершенствование прокурорского надзора заключается в устранении проблем и противоречий, возникших вследствие отступления законодателя в отдельных случаях от принципов, разработанных наукой, исторических традиций, а также наделения прокуратуры несвойственными для нее, как органа надзора, функциями.

Конституцией РФ закреплены важнейшие принципы организации и деятельности прокуратуры, в числе которых принципы демократизма, единства и централизации. Первый заключается в том, что Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от нее Советом Федерации по представлению Президента РФ. Более правильным представляется назначение Генерального прокурора и освобождение его от должности Государственной Думой, так как она, также являясь представительным органом государственной власти, формируется на иной основе.

Конституция РФ предусматривает назначение прокуроров субъектов федерации Генеральным прокурором РФ по согласованию с ее субъектами. В этой связи уместно заметить, что прокуратура находится в исключительном ведении РФ (п. «о» ст.71 Конституции РФ). Конституционный Суд РФ в постановлении по делу о толковании ч.4 ст.66 Конституции РФ по данному вопросу выказался вполне определенно: «что касается создания и деятельности федеральных органов государственной власти, включая суд и прокуратуру, действующих в субъектах РФ, то эти вопросы отнесены к ведению РФ и не связаны с особенностями статуса субъекта РФ». 16 17 18 Конституция Российской Федерации// Российская газета.- №23.- 25 декабря 1993 года.

Обратим внимание еще на одну деталь, касающуюся принципа централизма (в том виде, в каком он закреплен в ч.1 ст.129 Конституции РФ). С точки зрения организации системы органов прокуратуры, он возражений не вызывает: вся система прокуратуры сверху донизу организуется и действует на основе единых принципов, руководствуется единым законодательством, преследует единые цели и задачи.

Но в то же время подчинение нижестоящего прокурора вышестоящему, при осуществлении надзорной деятельности, не всегда гарантирует исключение властного вмешательства со стороны последнего. Поэтому целесообразно в законодательном порядке закрепить положение о том, что при осуществлении надзорных полномочий прокуроры руководствуются только Конституцией РФ и федеральным законом. Иерархическую служебную соподчиненность прокуроров это предложение не отменяет, поскольку речь идет, с одной стороны, о принципе деятельности, а с другой - о принципе организации. Но укреплению надзора, его беспристрастности, оперативности, безусловно, послужит.

Кроме того, принцип централизации прокурорского надзора нуждается в переосмыслении; централизация должна служить одной цели: быть гарантией в борьбе с местным и ведомственным влиянием, бюрократизмом, произволом. Централизованный прокурорский надзор, одной из задач которого является охрана единой законности, должен включаться там, где федеральные органы, превышая свои полномочия, влияют на местные органы власти, либо местные органы игнорируют центральную власть.

Некоторые ученые высказывают мнение о необходимости децентрализации прокуратуры. Однако именно централизм позволяет прокурору в регионах защищать права граждан от националистических посягательств и дискриминации, когда эту задачу по тем или иным причинам не решают органы власти субъектов РФ. События в кавказском регионе наглядно подтверждают актуальность такого вывода и убедительно показывают, что связанному «двойной» подчиненностью прокурору такая роль не по силам.

Особенностью российской прокуратуры как прокуратуры федеративного государства является то, что она выступает важнейшим элементом сдержек и противовесов не только в системе разделения и взаимодействия законодательной, исполнительной и судебной властей, но и между федеральными и органами власти субъектов Федерации. Нейтрализации местнических, сепаратистских тенденций средствами прокурорского надзора способствовало бы наделение прокуроров правом приостанавливать действие противоречащих закону правовых актов, а также актов органов местного самоуправления.

В этой связи жизнь настоятельно требует законодательного закрепления положения об автоматическом приостановлении действия опротестованного нормативного акта местного органа власти или должностного лица. Прокурорская практика свидетельствует, что число издаваемых незаконных правовых актов очень велико. В то же время 95% принесенных прокурорами протестов на такие правовые акты удовлетворяются органами власти и должностными лицами добровольно, без суда.

Поэтому необходимо правило о том, что отмененный по протесту прокурора незаконный нормативный акт лишается юридической силы с момента его принятия (а не отмены), поскольку его применение в течение даже короткого времени может повлечь ущемление прав граждан, организаций (особенно это касается актов местных органов власти, устанавливающих платежи, сборы, штрафные санкции и т.п.).

Кроме того, есть необходимость вернуть право законодательной инициативы Генеральному прокурору РФ. По Конституции СССР 1977 года, принятой на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва Конституция Союза Советских Социалистических Республик. - 7 октября 1977г. Генеральный прокурор обладал этим полномочием и лишился его с принятием нового Основного закона государства в 1993 году. Закон о прокуратуре предусматривает только «участие прокуроров в правотворческой деятельности» (ФЗ «О прокуратуре»), хотя в сравнении с другими субъектами законодательной инициативы именно прокуроры владеют наиболее полной информацией о недостатках законодательства.

Совет Федерации Федерального Собрания РФ в постановлении о мерах по укреплению законности в стране уже признавал необходимым при подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию РФ предусмотреть наделение Генерального прокурора РФ правом законодательной инициативы. Неопределенность прокурорского статуса в этом плане налицо: возлагая на прокуратуру надзор за соблюдением Конституции РФ и за соответствием ей принимаемых законов и нормативных актов, законодатель в то же время лишил прокуроров эффективного средства для устранения выявленных нарушений.

Выход видится в следующем: поскольку надзор за деятельностью высших органов государственной власти не входит в компетенцию Генерального прокурора РФ, он должен обладать правом обращения в Конституционный Суд с просьбой о проверке конституционности нормативных актов Президента, Правительства РФ. Это способствовало бы более эффективной деятельности, как органов прокуратуры, так и Конституционного Суда, а в конечном итоге - послужить укреплению законности в государстве. Такое предложение высказывают как работники органов прокуратуры, так и судьи Конституционного суда Российской Федерации.

Отметим, что законодательство некоторых республик в составе РФ (Бурятии, Дагестана, Карелии и др.) наделяет прокуроров этих субъектов федерации правом обращения в конституционные суды республик с просьбой о проверке соответствия законов и иных нормативных актов субъектов РФ их конституциям.

В числе других проблем прокурорского надзора остается вопрос о функциях прокуратуры. В настоящее время прокуратура наделена рядом функций, несвойственных ей, как органу надзора: к примеру, расследование дел «прокурорской» подследственности, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Не секрет, что, осуществляя координационную деятельность, прокурор фактически приобретает властно-распорядительные полномочия в отношении руководителей правоохранительных органов. Координация немыслима без конкретных организационно-властных действий прокурора, она по существу заключаются в руководстве правоохранительными органами. Наделение прокурора такими полномочиями автоматически накладывает на него ответственность за положение с раскрываемостью преступлений, за состояние и динамику преступности и т.п. То есть, вопреки ее предназначению как органа надзора, прокуратуре вменяется в обязанность борьба с преступностью и ответственность за ее результаты. Учитывая, что одним из направлений прокурорского надзора является надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (правоохранительными органами), возникает парадокс: прокурор обязан координировать (направлять) их деятельность и в то же время надзирать за ее законностью. При таком положении практически невозможно качественно и объективно осуществлять надзор, так как задача повышения эффективности борьбы с преступностью зачастую вступает в противоречие с законностью форм и методов таковой. Поэтому представляется необходимым исключить из закона о прокуратуре такое направление как координация деятельности по борьбе с преступностью и обозначить основной функцией прокуратуры надзор за соблюдением Конституции РФ и действующих на ее территории законов. Непосредственное же руководство и координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью следует возложить на другой орган власти (например, на действующие в центре и на местах Советы безопасности), сохранив надзорные полномочия прокурора и его участие в координации, основной целью которой должна быть согласованность действий прокуратуры и других правоохранительных органов.

Подчеркивая еще раз, что с правовой точки зрения единственной функцией прокурора является надзор за соблюдением законности, хотелось бы обратить внимание и на психологический аспект проблемы. Поддерживая обвинение, прокурор должен быть уверен в виновности обвиняемого. Но ведь при наличии такой уверенности трудно требовать от прокурора объективного надзора за соблюдением прав и свобод человека при разрешении уголовного дела в суде. Об этом говорил еще Н.В. Муравьев, который указывал на несовместимость обвинительного начала, объективности и беспристрастности в процессе расследования преступлений. Для поддержания государственного обвинения необходимо учредить особую службу государственных обвинителей (состоящих при судах).

Еще одна проблема: в соответствии со ст. 21 закона "О прокуратуре РФ" ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.11.1995 N 168-ФЗ// Собрание Законодательства Российской Федерации. - 1995. - N47. - ст.4472. предметом прокурорского надзора является исполнение законов. Вместе с тем в последние годы получила широкое распространение практика издания указов Президента РФ, по своему значению приближающиеся к законам. Однако аппарат Президента РФ не в состоянии повсеместно и постоянно контролировать их исполнение. Сказанное дает основание предложить включить в предмет прокурорского надзора исполнение не только законов, но и указов Президента РФ общенормативного характера. Кроме того, в соответствии с законом при реализации своих полномочий прокурор вправе опротестовывать только незаконные акты. Однако жизнь показывает, что часто права граждан и юридических лиц нарушаются путем незаконных действий, которые не всегда облекаются в документальную форму. Поэтому есть необходимость предоставить прокурору возможность опротестования и незаконных действий (подобным полномочием прокуроры обладали в 1920-40-х годах).

В заключение отмечу, что одной из нерешенных проблем в области прокурорского надзора является отсутствие надлежащей кодификации прокурорско-надзорного права. Большое количество нормативных актов, в которых находятся нормы, регулирующие отношения в сфере прокурорского надзора, порой их несоответствие друг другу (из-за постоянного редактирования) создает проблемы при пользовании нормативным материалом, ведет к возникновению коллизий и пробелов правового регулирования в прокурорско-надзорных правоотношениях. Представляется, что законодательство в области прокурорско-надзорного права должно идти по пути создания стройной и последовательной системы образующих его правовых норм и институтов. Есть необходимость сгруппировать их в едином федеральном конституционном законе «О прокуратуре РФ», состоящем из общей и особенной частей. В общей части должны быть объединены нормы и институты, определяющие понятие, сущность, назначение, функции, цели и задачи прокурорского надзора, его объект, предмет и пределы, направления, принципы организации и деятельности прокуратуры, поводы и основания прокурорского надзора, сроки, правовые средства и акты прокурорского надзора, полномочия прокуроров и т.д. Особенная часть должна содержать правовые нормы, определяющие функциональную сторону прокурорского надзора, применительно к каждой из отраслей надзора, их специфику.

Таковы лишь некоторые проблемы современной прокуратуры и прокурорского надзора на взгляд, подчеркнем, автора настоящего пособия, которые, безусловно, не могут быть бесспорными и претендующими на истину в последней инстанции. Полагаем, что дискуссия по проблемам деятельности прокуратуры только обогатит теорию прокурорского надзора, что, в свою очередь, послужит научной базой повышения эффективности и надзорного потенциала прокуратуры России.

генеральная прокуратура российская

Проблемы прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи довольно обширны и связаны они прежде всего с отсутствием необходимого правового регулирования в деле защиты прав несовершеннолетних, отсутствием соответствующей воли руководителей органов государственной власти субъектов Федерации, направленной на принятие необходимых нормативных правовых актов для защиты прав несовершеннолетних.

Рассматривая проблемные вопросы прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи, особо следует остановиться на надзоре за соблюдением законности в деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее – КДНиЗП) как важнейшем элементе формирующейся в стране системы ювенальной юстиции.

КДНиЗП осуществляет свою деятельность на основании Положения, утвержденного еще Президиумом Верховного Совета РСФСФ от 03.06.1967 (в ред. Указов Президиума Верховного Совета РСФСФ от 28.05.1971, от 01.10.1985, от 06.08.1986 и от 25.02.1993), которое действует и в настоящее время в части, не противоречащей федеральному законодательству.

Согласно ст. 2 данного Положения КДНиЗП создавались при исполнительных комитетах районных, городских, районных в городах, окружных, областных, краевых Советов народных депутатов, при Советах Министров автономных республик и при Совете Министров РСФСР.

В порядке исключения КДНиЗП могли быть созданы при исполнительных комитетах поселковых Советов народных депутатов, расположенных на значительном удалении от районных центров. Вопрос об образовании этих комиссий решался исполнительным комитетом областного, краевого Совета народных депутатов, Президиумом Верховного Совета автономной республики.

Часть 4 ст. 432 УПК РФ определяет, что КДНиЗП образуются органом местного самоуправления. Согласно ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» КДНиЗП образуются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Федерации.

В п. 33 приказа МВД России от 02.04.2004 № 215 «О мерах по совершенствованию деятельности центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел» указывается, что КДНиЗП образуется при органах исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

С учетом изложенного требуется привести действующее федеральное законодательство о КДНиЗП к единым правовым нормам и с этой целью на федеральном законодательном уровне принять новый нормативный правовой акт, регламентирующий создание и деятельность КДНиЗП.

Для деятельности комиссии не требуется такого длинного названия, которое существует сейчас. Достаточно назвать ее «комиссия по делам несовершеннолетних».

Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в подп.

2 п. 1 ст. 11 Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» были внесены изменения, в соответствии с которыми из полномочий КДНиЗП были исключены полномочия по контролю за условиями воспитания, обучения, содержания несовершеннолетних, а также по контролю за обращением с несовершеннолетними в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Полагаем, что это неверное решение. КДНиЗП должна осуществлять контрольные функции, иметь право проводить проверки по защите прав несовершеннолетних в любом учреждении, где находятся несовершеннолетние, а также контролировать устранение выявленных нарушений.

Согласно подп. 3 п. 1 ст. 11 Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ КДНиЗП обеспечивает осуществление мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Федерации по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Однако координационная функция комиссии не нашла должного правового регулирования в федеральном законодательстве.

На практике прокуроры часто сталкиваются с проблемой неисполнения должностными лицами КДНиЗП полномочий комиссии в части координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на том основании, что им неизвестно, в чем заключаются координационные полномочия комиссии и как они осуществляются, в связи с чем должностные лица комиссии обращаются за разъяснениями к прокурору. Представляется, что указанный пробел в федеральном законодательстве должен быть устранен в законодательном порядке.

Поскольку КДНиЗП осуществляет меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Федерации по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних , указанные органы обязаны незамедлительно информировать ее о выявленных случаях нарушения прав несовершеннолетних на образование, труд, отдых, жилище и других прав, а также о недостатках в деятельности органов и учреждений, препятствующих предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних .

Вместе с тем прокурорские проверки свидетельствуют, что органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних работают несогласованно и неэффективно. Отсутствие на федеральном уровне регламентированного механизма обмена указанной информацией между органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних крайне отрицательно влияет на всю профилактическую работу, несвоевременность и несогласованность действий субъектов профилактики по оказанию помощи ребенку и семье, снижают эффективность профилактической работы, а иногда приводят к трагическим последствиям. Указанная проблема должна быть разрешена в законодательном порядке на федеральном уровне путем разработки основных положений деятельности такого механизма.

Еще одна проблема, с которой сталкиваются прокуроры, – это отсутствие у ответственных секретарей КДНиЗП юридического образования. При отсутствии у них и стажа работы в указанной должности работа КДНиЗП осуществляется неэффективно и с нарушениями закона. Такие проблемы возникают, как правило, в деятельности КДНиЗП небольших городов, поселков, удаленных от крупных центральных городов.

Представляется, что такой важный вопрос, как наличие обязательного юридического образования у ответственных секретарей КДНиЗП, также должен быть решен в законодательном порядке на федеральном уровне.

Согласно приказу Генерального прокурора РФ от 26.11.2007 № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» прокурор обязан принимать участие в работе КДНиЗП (п. 10.1). Однако на практике он не всегда имеет возможность участвовать в работе КДНиЗП по не зависящим от него причинам (например, ввиду исполнения поручения руководителя органа прокуратуры о поддержании в суде государственного обвинения, отсутствия штатов и др.). Такие факты должны быть недопустимы в работе органов прокуратуры, при необходимости следует увеличивать штаты прокурорских работников.

В процессе осуществления прокурорского надзора прокуроры устанавливают, что большие трудности возникают у несовершеннолетних при трудоустройстве из-за отсутствия рабочих мест. Особое беспокойство вызывает категория социально незащищенных детей, а также несовершеннолетних, освободившихся из воспитательной колонии, выпущенных из специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа. Таких несовершеннолетних необходимо трудоустраивать в обязательном порядке, создавать рабочие места, осуществлять квотирование рабочих мест.

Согласно ст. 272 ТК РФ особенности трудоустройства лиц в возрасте до 18 лет определяются трудовым законодательством, коллективным договором, соглашением. Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации» предусматривает установление квоты для приема на работу только инвалидов (ст. 13). С учетом изложенного, с целью защиты прав несовершеннолетних, профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних необходимо предусмотреть в ст. 13 и 25 Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации» обязательное квотирование мест для трудоустройства несовершеннолетних, резервирование отдельных видов работ для несовершеннолетних как категории граждан, особо нуждающейся в социальной защите.

В Санкт-Петербурге вопрос с трудоустройством несовершеннолетних, освободившихся из воспитательной колонии и выпущенных из специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа, успешно решается посредством их трудоустройства в ООО «Новое поколение», здесь трудятся исключительно несовершеннолетние, которые осваивают профессию сборщика-комплектовщика детских игр. Предприятие имеет свои отделения во многих районах города. Положителен опыт работы общественных воспитателей несовершеннолетних в Чувашской Республике, их взаимодействие с органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних .

Прокуроры также сталкиваются с проблемой необеспечения органами исполнительной власти субъектов Федерации детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения, после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, жилой площадью по месту жительства вне очереди не ниже установленных социальных норм в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», ст. 57 Жилищного кодекса Российской Федерации . Прокурорская практика свидетельствует, что данная проблема имеет место ввиду отсутствия у жилищных органов жилой площади для предоставления указанной категории несовершеннолетних, тем самым нарушается закон.

В соответствии с ч. 2 ст. 5 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации на осуществление гарантий прав ребенка в Российской Федерации относится реализация государственной политики в интересах детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), безнадзорных детей, детей-инвалидов.

Вместе с тем данные полномочия органами государственной власти Российской Федерации не исполняются, отсутствует финансирование на указанные цели в бюджетах субъектов Федерации, что устанавливается прокурорами в ходе их проверок. В целях защиты прав указанной категории несовершеннолетних прокуроры обращаются в суды общей юрисдикции в интересах неопределенного круга лиц с требованиями о признании бездействия органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, их должностных лиц незаконным. Обязать указанные органы и их должностных лиц принять тот или иной нормативный правовой акт прокурор не вправе. Судебная практика исходит из положений ст. 10, 12 Конституции РФ, положений гл. 24 ГПК РФ, согласно которым суд не вправе обязать соответствующий орган государственной власти, орган местного самоуправления принять или дополнить какой-либо нормативный правовой акт .

Представляется необходимым дополнить положения п. 2 ст. 5 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», положения ч. 2 п. 1 ст. 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» требованием обязательного ежегодного финансирования органами государственной власти субъектов Федерации перечисленных в данной норме мероприятий в защиту прав указанной категории несовершеннолетних, а также предусмотреть административную и уголовную (при наличии тяжких последствий, связанных причинной связью) ответственность должностных лиц за неисполнение данных требований закона.

Большую тревогу у прокуроров вызывает несоблюдение законности в деятельности органов опеки и попечительства. В небольших городах и сельских поселениях проблемы возникают из-за отсутствия кадров, отсутствия у работников органа опеки и попечительства профессиональных знаний, образования. Прокуроры в ходе прокурорских проверок разъясняют действующее законодательство, оказывают помощь работникам указанных органов в подготовке судебных и иных документов. Возможно, новое законодательство о деятельности органов опеки и попечительства поможет в разрешении этих проблем.

Еще одна проблема в практике прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи связана с невозможностью прокурором в полном объеме реализовать свои полномочия в гражданском процессе. Согласно ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. С учетом данной нормы закона в большинстве случаев суды отказывают прокурорам в принятии к рассмотрению заявлений в защиту прав несовершеннолетних, ссылаясь на то, что защиту их прав осуществляют родители, опекуны, усыновители и иные законные представители, что лишает прокурора возможности в полном объеме осуществлять судебную защиту прав несовершеннолетних .

Таким образом, в положения нормы ст. 45 ГПК РФ требуется законодательно закрепить право прокурора обращаться в суд в защиту прав несовершеннолетних в любой ситуации и в любом случае, если этого требуют обстоятельства, независимо от наличия у ребенка законных представителей, которые могут обращаться за защитой его прав в суд.

Весьма важна проблема защиты детей от информации, пропаганды и агитации, наносящих вред их здоровью, нравственному и духовному развитию. В настоящее время сложилась такая ситуация, что подтверждается статистическими данными правоохранительных органов о состоянии преступности несовершеннолетних и статистическими данными о состоянии преступности в отношении несовершеннолетних, когда настоятельно необходимо принять федеральный закон, направленный на защиту прав детей в указанных сферах . Проект данного закона уже давно находится на рассмотрении в Государственной Думе, и требуется только воля законодателя для его принятия.

Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи как одно из важнейших направлений прокурорской деятельности нуждается в правовом закреплении его в нормах Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», а именно: в статье первой закона и в отдельном разделе данного Федерального закона.

Н.А. Яковлева,

начальник управления Аппарата

Уполномоченного по правам

человека в Российской Федерации

Все возрастающую актуальность приобретает контроль государственных органов и органов местного самоуправления за соблюдением законности в деятельности субъектов предпринимательства. Трудности начинаются с определения границ контроля, его сопряженности со служебной и коммерческой тайной. В средствах массовой информации сообщалось о фактах, когда контролеров не допускали на объекты предпринимательства, к носителям информации, ссылаясь именно на то, что они защищены от посторонних введенным на них режимом служебной и коммерческой тайны. Больше всего недоразумений возникает в осуществлении контрольной функции органами местного самоуправления. Нередко «сильные» предпринимательские - структуры не склонны должным образом реагировать на их контрольные акции. Руководители же органов местного самоуправления подчас оправдывают свое бездействие, неактивность в контроле за соблюдением нормативно-правовых актов хозяйствующими субъектами отсутствием необходимых у них полномочий.

Между тем действующее законодательство не содержит предпосылок для возникновения подобных ситуаций. Границы и содержание контроля установлены в законах и иных нормативных актах. Здесь недопустимы как необоснованное вмешательство государственных органов и органов местного самоуправления во внутрихозяйственную деятельность субъектов предпринимательства, так и противодействие последних правомерным контрольным акциям со стороны компетентных органов.

Контрольные полномочия государственных органов и органов местного самоуправления исходят из Конституции РФ, которая относит к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ защиту прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка (п. «в» ст. 71 и п. «б» ч. 1 ст. 72). Конкретные контрольные полномочия тех или иных государственных органов, органов местного самоуправления определяются в законах и положениях о статусе соответствующих органов. Так, Министерство экономического развития и торговли РФ осуществляет через управления Гостор-гинспекции государственный контроль за соблюдением норм и правил торговли и общественного питания, порядком применения цен по отдельным группам товаров, качеством и безопасностью товаров народного потребления, а также за деятельностью по искоренению злоупотреблений в сфере внутренней торговли, общественного питания и недопущению поступления на потребительский рынок недоброкачественных товаров.

Министерство также вправе запрашивать у юридических и физических лиц необходимые информацию и материалы, участвует в проведении проверок финансовых документов, бухгалтерских книг, отчетов, планов, смет, деклараций, контрактов, соглашений (договоров) и иных документов, связанных с осуществлением субъектами предпринимательской деятельности экспорта и импорта товаров и услуг, бартерных и других внешнеэкономических операций, получением и переводом валютных ценностей, а также с выполнением обязательств перед государством в иностранной валюте. Важно при осуществлении контрольных полномочий не допускать рецидивы командования. Президент РФ в Послании 2002 г. резко осудил практику, когда «министерства продолжают направлять усилия на то, чтобы подчинить себе -- финансово и административно -- предприятия и организации. В результате таких административных издержек вести цивилизованный бизнес в стране чрезвычайно сложно».

К ведению местного самоуправления относятся охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью. Они же контролируют использование земель и водных объектов местного значения на территории муниципального образования, создают условия, в том числе методами контроля за соответствующими субъектами предпринимательства, для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания, бытового обслуживания и т. д. Реагирование на выявленные нарушения законности зависит от их тяжести. В случаях, предусмотренных Гражданским кодексом РФ (ст. 61), государственные органы и органы местного самоуправления могут предъявить в суд требование о ликвидации предпринимательской организации.

Органы прокуратуры осуществляют от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

В решении вопроса декриминализации предпринимательства большие надежды связаны с Федеральным законом от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма». К его реализации привлекаются не только государственные органы и органы местного самоуправления, но и широкая общественность, в том числе сами предпринимательские органы.

Указом Президента РФ от 1 ноября 2001 г. № 1263 образован Комитет РФ по финансовому мониторингу -- федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный принимать меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и координировать деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти1. Комитет подотчетен Министерству финансов РФ. Положение о Комитете РФ по финансовому мониторингу утверждено постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2002 г. № 21 Р.

Приказом Комитета от 1 июля 2002 г. № 41 утверждены Положение о территориальных органах Комитета РФ по финансовому мониторингу и схемы их размещения3. Приказом от 3 сентября 2002 г. № 62 утверждена Инструкция о представлении в Комитет РФ по финансовому мониторингу информации, предусмотренной Федеральным законом от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем». Примечательно и то, что Правительство РФ распоряжением от 17 июля 2002 г. № 983-р (в редакции распоряжения Правительства РФ от 8 января 2003 г. № 9-р) утвердило Рекомендации по разработке организациями, совершающими операции с денежными средствами или иным имуществом, правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Правительство РФ постановлением от 18 января 2003 г. № 28 утвердило Положение о постановке на учет в Комитете Российской Федерации по финансовому мониторингу организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы5.

К названным надо добавить еще многие десятки различных контрольных инспекций органов внутренних дел, здравоохранения, государственных противопожарной и метрологической служб, водо- и лесопользования и др.1. Как мы видим, контролеров насчитывается немало, и действуют они не всегда в интересах дела, подчас мешают нормальной работе хозяйствующих субъектов, вынужденных по многу месяцев в году объясняться со сменяющими друг друга «ревизорами». Это вызывало массовые обоснованные жалобы предпринимателей, что вынудило государство принять правовые меры к исправлению сложившейся ситуации.

С августа 2001 г. вступил в силу Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля». Он регулирует отношения в области защиты прав хозяйствующих субъектов при проведении государственного контроля (надзора) федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, подведомственными им государственными учреждениями (далее -- органы государственного контроля (надзора), уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Федеральным законом устанавливаются: порядок проведения мероприятий по контролю, осуществляемых органами государственного контроля (надзора); права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), меры по защите их прав и законных интересов; обязанности органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц при проведении мероприятий по контролю.

Например, продолжительность мероприятия по контролю не должна превышать один месяц. Лишь в исключительных случаях срок может продлеваться, но не более чем на один месяц. В отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз в два года. Внеплановые проверки и мероприятия по контролю проводятся лишь в случаях, указанных в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. (см. ст. 7). В Федеральном законе решена также постоянно возникающая на практике проблема о реагировании на анонимные сигналы о разного рода противоправности в деятельности хозяйствующих субъектов: обращения, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган государственного контроля (надзора), не могут служить основанием для проведения внепланового мероприятия по контролю. прокурорский надзор законодательное регулирование

Вред, причиненный хозяйствующим субъектам вследствие неправомерных действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора), подлежит возмещению в соответствии с гражданским законодательством.

Действие Федерального закона от 8 августа 2001 г. не распространяется, однако, на все контрольно-надзорные акции государственных органов исполнительной власти. Правительство РФ в целях координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по устранению излишнего и неэффективного административного регулирования предпринимательской деятельности и повышения эффективности расходов федерального бюджета на государственное управление постановлением от 8 июня 2001 г. № 452 образовало Комиссию Правительства РФ по сокращению административных ограничений в предпринимательстве и оптимизации расходов федерального бюджета на государственное управление и утвердило Положение о ней. Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства. - М., 2009. стр. 256-290.