Формирования совета федерации федерального собрания российской. Порядок формирования совета федерации рф

И.А. ДЮЛЬДЕНКО, аспирант кафедры конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов Проведен анализ основных этапов развития института формирования Совета Федерации. Рассмотрены факторы, которые учитывались при установлении модели формирования данного органа в различные периоды. Описаны некоторые препятствия установления выборной модели формирования Совета Федерации на народных выборах.

Страницы в журнале: 39-42

И.А. ДЮЛЬДЕНКО,

аспирант кафедры конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов

Проведен анализ основных этапов развития института формирования Совета Федерации. Рассмотрены факторы, которые учитывались при установлении модели формирования данного органа в различные периоды. Описаны некоторые препятствия установления выборной модели формирования Совета Федерации на народных выборах.

Ключевые слова: Совет Федерации Федерального Собрания РФ, формирование верхней палаты парламента, федеративное государство, бикамерализм, выборность.

The Specificity of Formation of the Council of Federation of the Federal Assembly of the Russian Federation: History and The Present

The current paper analyses the primary stages of Council of Federation formation and factors that governed the adoption of particular model of the Council of Federation during various historical phases of state development. Some difficulties of establishing an elective model of Council of Federation formation during national elections are also being considered.

Keywords: Council of Federation of the Federal Assembly of the Russian Federation, procedure of forming of the Council of Federation, federal state, bicameralism, appointment by election.

Вопрос о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ (далее - СФ) в части, определяющей качественный состав лиц, которые имеют право на федеральном уровне отстаивать интересы субъектов Федерации, является одним из наиболее дискуссионных и неоднозначных. Анализ этого вопроса требует обращения не только к основным положениям конституционно-правовой доктрины, но и к мировой практике.

В конституционном праве не выработано универсальной модели формирования верхних («вторых») палат. Практика различных государств также не сводится к определенной унифицированной модели. Стоит заметить особое положение Сената США, чей опыт в этой части признается наиболее успешным, однако его также нельзя считать универсальным, поскольку наибольшего эффекта он достиг только в одной стране.

Исследователи задаются вопросом, какие все-таки факторы способствуют установлению конкретной модели формирования верхних палат парламентов. При этом они обращают внимание на такую характеристику государства, как форма территориального устройства. Известно, что «вторые» палаты существуют не только в федеративных государствах (где они получили свое наиболее полное воплощение как палаты, представляющие регионы), но и в унитарных. Однако форма территориального устройства не вызывает конкретных ассоциаций с тем или иным порядком формирования. Тем не менее нельзя не обратить внимания на замечания ряда авторов о наблюдающихся процессах централизации в федеративных государствах и об усилении регионов в унитарных. Это выражается, в частности, в том, что на процесс формирования верхних палат в ряде федеративных государств существенное влияние оказывает высшее должностное лицо государства. Так, в Канаде полномочием назначать сенаторов обладает генерал-губернатор (должностное лицо, представляющее короля или королеву Канады).

Однако конкретная модель формирования верхней палаты не может быть предопределена отдельными конституционно-правовыми характеристиками, так как на нее в целом оказывают влияние множество факторов, среди которых выделяются особенности исторического развития. Мировая практика бикамерализма знает различные способы формирования вторых палат парламентов: прямые, непрямые, смешанные выборы, назначение, кооптация. Несмотря на разницу подходов, все же обнаруживается общая направленность государств в решении этого вопроса. Так, наибольшее распространение получил выборный порядок формирования, причем в подавляющем большинстве случаев верхние палаты парламента избираются полностью: из 67 существующих двухпалатных парламентов в 40 «вторых» палатах все члены являются избираемыми. Из 40 «вторых» палат 21 избирается путем прямых выборов. В результате прямого избрания формируются верхние палаты Польши, Румынии, Чехии, Швейцарии, США и Японии. Такая динамика в целом свидетельствует о демократической направленности государств в решении этого вопроса.

В России система формирования СФ не имеет устойчивого характера, однако в целом наблюдается приверженность как исследователей, так и практиков, а также политических деятелей к выборной модели формирования с участием народа. Об этом, в частности, свидетельствуют законопроекты, которые инициировались и обсуждались в течение всего периода существования СФ. Председатель СФ С.М. Миронов также придерживается мысли о необходимости утверждения выборного порядка формирования СФ, о чем он заявлял еще в 2006 году.

Существует мнение, что «действующий принцип формирования Совета Федерации носит временный, промежуточный характер». В связи с этим некоторые исследователи делают предположение, что «Российская Федерация рано или поздно вернется к наиболее предпочтительному с точки зрения общих закономерностей и тенденций парламентаризма выборному принципу формирования Совета Федерации». В целом высказывается точка зрения, согласно которой избрание народом на периодичных выборах является ключевым в реализации народного представительства в современном государстве.

Действительно, привлечение народа к процедуре формирования органов государственной власти (в частности - СФ) имеет неоспоримое значение и признание как на мировом уровне, так и в понимании российских политических деятелей. Данный порядок в первую очередь может обеспечить реальное исполнение принципа демократии, обеспечение наивысшей степени легитимности органа. В связи с этим интересно обратить внимание на то, как и в каких условиях трансформировался порядок формирования СФ и как происходил постепенный уход от прямых выборов.

В условиях нового государства в России на первоначальном этапе развития федеративных отношений обнаружилось множество противоречий. В первую очередь - в сфере интересов федерации и субъектов, где проявились антиконституционные притязания ряда субъектов на полную независимость от центральной государственной власти. Выборный порядок формирования СФ с участием народа не способствовал обеспечению баланса отношений между субъектами и федерацией. Такой порядок позволял сфокусировать деятельность СФ на проблемах субъектов Российской Федерации, что в конечном счете могло привести к разобщению федерации в целом.

В дальнейшем был провозглашен должностной принцип формирования СФ, согласно которому в него входили главы исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации. Помимо того что он также не способствовал налаживанию диалога между федеральной властью и регионами, было отмечено, что он входит в противоречие с принципом разделения властей, что выражалось не только вмешательством исполнительной власти в представительную, но и региональной в федеральную. Кроме того, порядок замещения должности депутатов СФ предполагал непостоянный характер его деятельности. Члены СФ основное время вынуждены были проводить в регионах, выполняя свои непосредственные должностные обязанности руководителей соответствующих органов. В связи с этим работа в СФ велась на непостоянной основе.

Федеральным законом от 05.08.2000 № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (далее - Закон) был закреплен принципиально иной способ формирования СФ, который в основе своей действует и по сей день. Теперь одного представителя избирает парламент субъекта Федерации, другого назначает глава исполнительной власти субъекта Федерации. В целом установленный порядок во многом разрешил ряд прежде всего юридических противоречий. Однако сбалансированных отношений между центром и регионами добиться полностью не удалось. Снижение открытого политического напряжения в отношениях между ними было снято вынужденно, во многом благодаря политике централизации власти.

Об этом, в частности, свидетельствует измененный порядок формирования корпуса высших должностных лиц субъектов Федерации. Формально представленную Президентом РФ кандидатуру главы исполнительной власти субъекта должен утверждать законодательный орган субъекта Федерации. Однако закрепленная возможность Президента РФ распустить данный орган в случае неоднократного выражения им несогласия с представленной кандидатурой приводит к фактической назначаемости должностного лица.

Также стоит обратить внимание на реформирование избирательного законодательства, что ознаменовалось переходом от мажоритарно-пропорциональной (смешанной) к пропорциональной избирательной системе на выборах депутатов Государственной Думы. По замечанию ряда исследователей, такой переход оказался негативным: депутаты (избранные по региональным спискам) фактически были оторваны от своих регионов; они были не столько связаны обязательствами перед своими непосредственными избирателями, сколько подчинены жесткой партийной дисциплине. Отмена одномандатных округов и переход к партийным спискам на практике привели к ликвидации равенства представительности регионов в Госдуме: существующий вариант пропорциональной избирательной системы не исключает возможности того, что некоторые (небольшие по численности) субъекты Федерации могут и вовсе оказаться не представленными в нижней палате. Таким образом, если изменения формирования корпуса высших должностных лиц привели к формальному отдалению органов государственной власти от формирования СФ, то переход на пропорциональную систему выборов Госдумы привел к отдалению народного участия.

Помимо обозначенных процессов ряд негативных моментов выявил и новый порядок формирования СФ. Отсутствие детальных требований к кандидатам в депутаты СФ поставило их в зависимость от интересов лиц, их назначающих. Первоначально это были региональные органы, а в последующем - СФ, который в дополнение к избранию или назначению члена давал подтверждение полномочий, что оформлялось отдельным решением.

Кроме того, обнаружилось, что члены СФ стали полностью зависимы от органов, делегировавших их в палату парламента. Это обусловлено возможностью их смещения, что на практике зачастую проходило без объяснения причин. В связи с этим в законодательство были внесены изменения, предусматривающие, что досрочное прекращение утверждается решением СФ, а не органа субъекта Федерации.

В итоге в первом случае не исключалась возможность утверждения лиц, чьи интересы могли быть далеки от интересов и нужд субъекта Федерации; во втором случае легитимность избираемых (назначаемых) членов СФ фактически была поставлена в зависимость от позиции самого СФ, что также не решало вопроса, поскольку назначаемые депутаты - представители не палаты парламента, а органа субъекта Федерации, который вправе самостоятельно определять судьбу представителя.

Последние изменения в Закон, вступившие в силу с 1 января 2011 г., частично смягчили выявленные противоречия: были исключены нормы о необходимости дополнительного утверждения кандидатов Советом Федерации. Д.А. Медведев подчеркнул в связи с этим, что «легитимность лиц, избранных в Совет Федерации, членов Совета Федерации должна связываться с самим фактом их избрания, а не с последующей процедурой». Помимо этих изменений, несмотря на то что в законодательстве не появилось конкретных требований к кандидатам, была введена норма, согласно которой члены СФ выбираются из числа лиц, представленных в законодательном органе субъекта Федерации. В результате удалось смягчить вопрос о качестве самого состава СФ путем первоначального просеивания кандидатов через народные выборы в представительный орган субъекта Федерации.

Однако, несмотря на снятие сложившихся противоречий, этот порядок также не представляется окончательным, поскольку, по сути, не решает вопроса взаимоотношений федерации и регионов. В связи с этим особого внимания заслуживает предложение о возможности возвращения к выборному порядку формирования СФ, осуществляемому непосредственно народом.

При создании выборной системы формирования СФ необходимо учитывать ряд моментов. Во-первых, целесообразно проводить выборы членов СФ с применением такой избирательной системы, которая была бы достаточно понятна населению, обеспечивала простоту избирательного результата, способствовала созданию оптимальных условий для общественного наблюдения за выборами и решению поставленных выше проблем. Такая модель не должна быть нагружена различными сложными конструкциями, как это сделано, например, в Бельгии.

Во-вторых, при обсуждении той или иной модели выборов возникает проблемный вопрос, связанный с возможным дублированием палат Федерального Собрания РФ по природе представительства. Некоторые исследователи придерживаются точки зрения, согласно которой при введении процедуры выборов в СФ непосредственно населением произойдет «фактическое уравнивание Совета Федерации и Государственной Думы по природе представительства», превращение верхней палаты в «своеобразный дубликат нижней палаты, который за счет равного представительства всех субъектов Федерации обязан представлять интересы этих субъектов». Другие ученые считают, что только поверхностное восприятие выборной модели СФ может привести к первоначальному выводу о дублировании природы представительства.

Полагаем, что ключевым моментом в этой проблеме является способ реализации идеи, в частности - выбор избирательной системы. А.С. Автономов считает, что сама концепция прямых выборов имеет право на существование, однако выборы должны проходить так, чтобы представители субъектов Федерации по составу существенно отличались от депутатов Госдумы. Автор утверждает, что это достижимо только посредством использования сложных избирательных технологий, что противоречит первой особенности, на которую было обращено внимание выше.

Обеспечить в России различную природу представительства можно и без создания сложной системы. Во многом этому способствует провозглашение пропорциональной системы выборов в Госдуму. Таким образом, достаточно установить мажоритарную систему выборов в СФ.

В-третьих, необходимо предусмотреть особую процедуру отзыва депутатов. Б.Н. Чичерин подчеркивает, что представительство не является простым поручением (как, к примеру, частная доверенность или полномочие), поскольку государственное начало придает ему совершенно иной характер. Поверенный является орудием или средством в руках доверителя и обязан действовать исключительно в его интересах и строго по его предписаниям. Если же поверенный уклоняется от цели и поступает не так, как желает того доверитель, то последний может всегда потребовать от него отчета или прекратить полномочия.

Учитывая опыт России в отзыве членов СФ делегировавшими их органами, целесообразно по каждому такому факту привлекать общественность. В частности, это может быть выражено через референдум. Однако это повлечет необходимость внесения изменений в п. 3 ч. 5 ст. 6 Федерального конституционного закона от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», в соответствии с которым на референдум не могут выноситься вопросы о досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Если говорить о конкретных способах формирования, то приоритетной представляется точка зрения ученых, предлагающих избрание членов СФ путем прямых выборов населением соответствующих субъектов Федерации из числа претендентов, выдвигаемых представительными и законодательными органами4. При этом целесообразно одновременно использовать систему ограниченного голосования (или единственного непередаваемого голоса). Суть ее заключается в том, что в двухмандатных избирательных округах, образуемых в пределах административных границ каждого субъекта, избиратель голосует только за одного кандидата. При этом избранными считаются два кандидата (один - от законодательной, один - от исполнительной), получившие наибольшее число голосов.

В целом же при анализе проблемы порядка формирования СФ основной вопрос возникает в связи с формулировкой о представительстве его депутатами органов государственной власти субъектов Федерации. Главные усилия ведутся в направлении обеспечения интересов конкретного субъекта Федерации, при этом такая система должна учитывать постоянное смещение интересов субъекта Федерации в сторону интересов отдельных политических деятелей региона.

Библиография

1 См.: Bicameral System in the World. A Survey, Meeting of the Senates of the World. 2000. March 14th. Palais du Luxemburg. Paris, 2000. P. 11.

2 Усанова В.Е. Парламентаризм в России: конституционно-правовые основы становления и деятельности: Дис. … д-ра юрид. наук. - М., 2007. С. 291.

4 http://www.rian.ru/politics/20101112/295399169.html

5 Конюхова И.А. Настоящее и будущее Совета Федерации // Российская Федерация сегодня. 2004. № 7. С. 45-46.

6 Ковалев С.М. Верхние палаты парламентов федеративных государств: Дис. … канд. юрид. наук. - М., 2006. С. 27.

7 См.: Бикамерализм в европейских парламентах: учет интересов и согласование позиций: Материалы Междунар. семинара, 22-23 мая 2003 г. - М., 2003. С. 27.

8 См.: Чичерин Б.Н. О народном представительстве. - М., 1899. С. 22.

9 См.: Гранкин И.В. Законодательные органы: перспективы развития. - М., 2007. С. 41-42.

5 августа исполняется 10 лет с того дня, как был принят закон о порядке формирования Совета Федерации Федерального собрания РФ и должность сенатора стала назначаемой.

Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации закрепила статус двухпалатного парламента России - Федерального Собрания, состоящего из Государственной Думы и Совета Федерации. "Заключительные и переходные положения" Конституции устанавливали, что Совет Федерации первого созыва избирается только на два года, а депутаты Совета Федерации осуществляют свои полномочия на непостоянной основе.

Указы президента России от 11 октября 1993 года "О выборах в Совет Федерации ФС РФ" и от 6 ноября 1993 г. "Об уточнении Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. и положения о выборах депутатов Совета Федерации ФС РФ в 1993 г." определяли формирование Совета Федерации путем выборов по мажоритарной системе.

Положение о выборах в Совет Федерации первого созыва предусматривало, что в этот орган должны входить по два депутата от каждого субъекта Федерации. Депутаты верхней палаты избирались на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов Федерации.

Выборы в Совет Федерации первого созыва состоялись 12 декабря 1993 г. Всего в верхнюю палату было выбрано 175 депутатов, среди них - много руководителей региональных органов исполнительной власти: пять президентов, 11 глав правительств, 43 краевых и областных "губернаторов", три федеральных министра. Первым председателем Совета Федерации, избранным 13 января 1994 г., стал Владимир Шумейко.

Согласно действующей редакции закона "О порядке формирования Совета Федерации ФС РФ", членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией Российской Федерации правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.

В соответствии с новым законом, в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ.

Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок его полномочий.

Член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа.

Однако, поскольку в ряде субъектов Российской Федерации были сформированы двухпалатные законодательные (представительные) органы государственной власти, новый закон предусмотрел, что член Совета Федерации - представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.

До вступления в силу решений об избрании (назначении) в установленном новым Федеральным законом порядке новых членов Совета Федерации, члены Совета Федерации - представители по должности от субъектов Российской Федерации в Совете Федерации должны были продолжать исполнять свои полномочия.

5 декабря 2001 г. председателем Совета Федерации был избран Сергей Миронов, представитель в Совете Федерации от Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

В январе 2002 г. закончилась предусмотренная новым Федеральным законом "ротация" членов Совета Федерации. 16 января 2002 г. Совет Федерации третьего созыва приступил к работе в новом составе .

14 февраля 2009 г. президент РФ Дмитрий Медведев подписал Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации". Закон установил новый порядок формирования Совета Федерации, предложенный президентом в Послании Федеральному Собранию Российской федерации 5 ноября 2008 г.

В соответствии с новым законом кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть гражданин Российской Федерации, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории данного субъекта.

Новый порядок формирования Совета Федерации вступит в силу с 1 января 2011 г. Установлен переходный период, в течение которого действующие члены Совета Федерации доработают свой срок полномочий.

Материал подготовлен на основе информации открытых источников

Эксперт Центра научной политической мысли и идеологии Александр Гаганов

23 мая 2014 года Государственная Дума приняла в третьем чтении Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», предусматривающий назначение части членов верхней палаты парламента Президентом России. Как этот закон можно оценить с позиций права? Какие возможны политические последствия такого решения? В чьих интересах принят данный закон, что и кто стоит за столь быстрой его разработкой и принятием? Почему такой закон принимается именно сейчас?

В федеративных государствах федеральный парламент, как правило, имеет двухпалатную структуру. Наличие верхней палаты связано именно с необходимостью выражения специфических интересов субъектов федерации. При этом федеральный парламент реализует власть народа всей федерации, представляет интересы всего народа. Нижняя палата обычно формируется посредством выборов, тогда как верхняя палата формируется различными способами, в том числе комбинированными. Примером уникальной модели наполнения верхней палаты служит российский Совет Федерации.

Конституция РФ немногословна в вопросах формирования Совета Федерации, статья 95 гласит, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Федеральный закон от 3 декабря 2012 года № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» конкретизирует конституционные нормы.

Если первый состав Совет Федерации был выборным, то в дальнейшем от принципа выборности отошли в пользу представительства по должности, а затем и назначения представителей от исполнительной власти и косвенных выборов представителя от законодательного органа субъекта РФ.

Проектом закона о поправке к Конституции РФ (№ 468171-6) предлагается ввести в Совет Федерации «представителей Российской Федерации», которые назначаются Президентом РФ. Никаких особых требований к таким «представителям Российской Федерации» закон о поправке не предъявляет.

В СМИ содержатся комментарии о том, что в некоторых зарубежных странах президенты также имеют право назначать почетных сенаторов. Известно, что слепое копирование зарубежной практики, заимствование правовых институтов из других стран со своей историей и политической ситуацией и применение их в российской действительности, может иметь непредсказуемые последствия. Однако есть смысл обратиться к первоисточникам, чтобы понять логику законодателей.

Анализ порядка формирования верхних палат в зарубежных странах

О назначении президентом нескольких членов верхней палаты парламента говорят конституции нескольких государств, в том числе унитарных: Казахстана (унитарное государство; назначается 15 членов парламента), Италии (5), Индии (12), Бельгии, Великобритании (унитарное государство).

Статья 50 Конституции Казахстана предусматривает, что пятнадцать депутатов Сената назначаются Президентом Республики с учетом необходимости обеспечения представительства в Сенате национально-культурных и иных значимых интересов общества. Кроме того, Сенат образуют депутаты, представляющие в порядке, установленном конституционным законом, по два человека от каждой области, города республиканского значения и столицы Республики Казахстан (порядка 34 человек). Таким образом, назначенные президентом сенаторы составляют примерно треть от общего числа членов верхней палаты.

Согласно статье 80 Конституции Индии в Совет Штатов входит 12 членов, назначаемых Президентом, из числа лиц, имеющих специальные знания или практический опыт в следующих областях: литература, наука, искусство и общественная деятельность. Помимо этого в Совет Штатов входит не более 238 представителей штатов и союзных территорий. Таким образом, назначаемые сенаторы составляют примерно двадцатую часть от общего числа членов верхней палаты.

В соответствии со статьей 59 Конституции Италии каждый бывший Президент Республики является сенатором по праву и пожизненно, если он не откажется от этого. Президент Республики может назначить пожизненно сенаторами пять граждан, прославивших Родину выдающимися достижениями в социальной, научной, художественной и литературной областях. В Сенат также входит 315 выборных сенаторов. Таким образом, назначаемые сенаторы составляют примерно шестидесятую часть от общего числа членов верхней палаты.

В Великобритании верхняя палата парламента – Палата лордов – замещается только путем назначения монархом (с 1999 года), присвоением титула лорда. Однако 90 наследственных лордов временно сохраняют свои места в верхней палате.

Наиболее сложный порядок формирования верхней палаты предусмотрен Конституцией Бельгии. Статья 67 гласит, что в Сенат входит 71 сенатор, в их числе:

«1. двадцать пять сенаторов, избираемых … нидерландской избирательной коллегией;

2. пятнадцать сенаторов, избираемых … французской избирательной коллегией;

3. десять сенаторов, назначаемых Советом Фламандского сообщества, выдвигаемых советом из своего состава;

4. десять сенаторов, назначаемых Советом Французского сообщества из своего состава;

5. одного сенатора, назначаемого Советом Германоязычного сообщества из своего состава;

6. шести сенаторов, назначаемых сенаторами, указанными в пунктах 1и 5;

7. четырех сенаторов, назначаемых сенаторами, указанными в пунктах 2 и 6».

Кроме того, дети Короля, а в случае их отсутствия – родственники королевской фамилии по нисходящей линии, которая призвана править, являются по праву сенаторами с восемнадцатилетнего возраста. Они получают решающий голос только с двадцати одного года. Они не учитываются при определении кворума присутствующих (статья 72). Итого, 40 сенаторов избираются непосредственно гражданами избирательных коллегий, 21 сенатор назначается советами языковых сообществ, 10 сенаторов назначается уже избранными или назначенными сенаторами.

Из пяти приведенных примеров формирования верхней палаты с использованием принципа назначения в трех наблюдаются общие черты:

1) назначение в верхнюю палату обусловлено выдающими личными качествами сенаторов (федеративные Индия, Италия), либо необходимостью обеспечения представительства в Сенате национально-культурных и иных значимых интересов общества (унитарный Казахстан);

2) число назначаемых сенаторов, как правило, невелико (12 против 238 в Индии, 5 против 315 в Италии), такое соотношение с выборными сенаторами вряд ли может отказывать влияние на представительный характер парламента, да и вообще существенно влиять на принятие решений.

В научной литературе даются неоднозначные оценки назначаемости членов верхней палаты. Отмечается, что количественно их голоса не влияют на результаты голосования, но их деятельность в парламенте и участие в обсуждении законов может повысить качество принимаемых законов.

В то же время подобная практика нарушает принцип политической соревновательности и пропорциональности представительства. Безусловно, назначаемость противоречит и принципу выборности парламента.

Пожалуй, плюсом введения назначаемых членов Совета Федерации можно считать только гипотетическое повышение качества законов, и то при условии, что эти сенаторы будут назначаться в силу своих исключительных личностных качеств.

Анализ текста проекта поправки к Конституции РФ

Собственно новым в предложенной депутатами поправке к Конституции РФ является полномочие Президента РФ «назначать и освобождать представителей Российской Федерации в Совете Федерации» (статья 83 Конституции РФ), а также дополнение статьи 95 Конституции РФ, касающееся порядка формирования Совета Федерации:

«2. В Совет Федерации входят: по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации - по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти; представители Российской Федерации, назначаемые Президентом Российской Федерации, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации - представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

3. Член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации наделяется полномочиями на срок полномочий соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

4. Президент Российской Федерации не может освободить назначенного до его вступления в должность члена Совета Федерации - представителя Российской Федерации в течение первого срока своих полномочий, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом».

Здесь можно выделить несколько тезисов для обсуждения:

1) введение в состав федерального органа государственной власти, каким является Совет Федерации, «представителей Российской Федерации»;

2) количество «представителей Российской Федерации» в верхней палате составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации – представителей органов государственной власти субъектов РФ (не более 17 человек, то есть от 1 до 17, или даже от 0 до 17);

3) принцип назначаемости части членов Совета Федерации;

4) дополнительные полномочия Президента РФ по назначению членов Совета Федерации;

5) невозможность освобождения от должности члена Совета Федерации – представителя РФ, назначенного до вступления в должность Президента РФ в течение первого срока полномочий;

6) срочный характер полномочий членов Совета Федерации – представителей органов государственной власти субъекта РФ.

Для чего понадобились в федеральном парламенте представители Федерации?

В обосновании необходимости принятия поправки говорится следующее: «Реализация данного предложения создаст дополнительные условия для достижения баланса полномочий и законных интересов Российской Федерации и ее субъектов, что является одной из основных целей деятельности Совета Федерации как конституционного органа Российской Федерации, призванного отражать ее федеративное государственное устройство».

О каком балансе полномочий и законных интересов Федерации и ее субъектов идет речь и каким образом этот баланс будет достигнут с помощью 17 (максимум) представителей Федерации? Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами установлено Федеративным договором, Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, полномочия субъектов РФ конкретизированы Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ к принципам деятельности органов государственной власти субъектов РФ относит разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, конкретизируя его следующим образом: «Полномочия органов государственной власти субъекта РФ устанавливаются Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ и могут быть изменены только путем внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ и (или) пересмотра ее положений, путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в настоящий Федеральный закон, путем принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации либо путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в указанные действующие акты.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами» (пункты 4, 5 статьи 1). Если парламентарии вознамерятся каким-то образом внести изменения в Конституцию РФ или федеральные законы с целью перераспределить полномочия в пользу субъектов РФ, вряд ли им смогут помешать 17 бравых «представителей Российской Федерации».

Российскую Федерацию, по большому счету, представляет ее многонациональный народ, а также непосредственно избранные им представители народа: по существу таковыми являются депутаты Государственной Думы.

Статья 94 Конституции РФ называет двухпалатное Федеральное Собрание представительным органом Российской Федерации. В связи с этим неясно, для чего в парламенте потребовались дополнительные представители Российской Федерации.

Если предположить, что Президент хочет внедрить в Совет Федерации «своих людей», то это тоже не слишком убедительно: как в Государственной Думе, так и в Совете Федерации есть представитель Президента РФ, который присутствует на заседаниях палаты, комитетов (с правом совещательного голоса), рабочих групп, участвует в обсуждениях. В отличие от сенаторов – представителей Российской Федерации они не обладают правом законодательной инициативы и не имеют других сенаторских полномочий.

Не будем забывать о том, что в рамках системы «сдержек и противовесов» Президент РФ уже обладает существенными полномочиями в законодательном процессе: правом законодательной инициативы, правом «вето», правом подписания и обнародования законов. Так как Президент РФ избирается гражданами РФ, то его смело можно назвать представителем всего многонационального народа РФ и выразителем интересов Российской Федерации в целом. В силу своих широких полномочий он может и должен защищать интересы Российской Федерации. Президентские полномочия в законодательном процессе несравнимы с полномочиями 17 «президентских сенаторов», которые по большому счету не могут повлиять на принятие законов.

Таким образом, введение в Совет Федерации назначаемых Президентом РФ сенаторов объективно не связано с необходимостью влиять на законодательный процесс.

Количественный состав сенаторов – представителей Федерации четко не фиксируется в поправках к Конституции РФ. В связи с этим возникает множество вопросов: от чего будет зависеть выбор Президента РФ, сколько сенаторов назначить? Из каких соображений был выбран показатель именно в 10 процентов? Если Президент РФ исчерпает «лимит» на своих сенаторов и назначит всех «своих» 17 членов Совета Федерации, получается, что следующий президент уже не сможет назначить ни одного сенатора? Если следующий президент будет избран только на один срок, то уже никто не сможет отстранить от должности сенаторов, назначенных первым президентом (за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом, который пока не разработан)? Что делать с «лишними» сенаторами, если число субъектов Федерации уменьшится, например, в результате очередного укрупнения?

(Можно даже представить себе абсурдную ситуацию, при которой укрупнение субъектов приведет к их совпадению с девятью федеральными округами, а 17 «президентских сенаторов» уже никто не сможет уволить, тогда их будет почти столько же, сколько обычных членов Совета Федерации; но в то же время Конституция будет позволять назначать не более 18 «президентских сенаторов».)

Возможно, что на эти вопросы даст ответ федеральный закон, на который ссылается часть 4 статьи 95 Конституции РФ в предложенной редакции. Представляется, что число назначаемых сенаторов должно быть определенным, как это сделано в других странах. При этом допустима оговорка о том, что число таких сенаторов не должна превышать, например, те же 10 процентов.

Следующая группа тезисов (о принципе назначаемости и дополнительных президентских полномочиях) связана с разделением властей. Принцип разделения властей закреплен в статье 10 Конституции РФ и относится к основам конституционного строя России. Существующий порядок формирования Совета Федерации, предполагающий вхождение в состав законодательного органа представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, нарушает принцип разделения властей на персональном уровне. Назначение члена Совета Федерации, законодательного органа, Президентом РФ – главой государства и фактическим главой исполнительной власти – с точки зрения разделения властей выглядит вообще абсурдным. Можно ли рассматривать такую процедуру назначения как «сдержки и противовесы»? Нет, и вот почему.

Поскольку поправка к Конституции РФ не предусматривает никаких ограничений или особых характеристик для «президентских сенаторов», то де-юре Президент РФ может назначить по своему усмотрению, без согласований с кем бы то ни было, любое лицо, соответствующее требованиям Федерального закона от 3 декабря 2012 года № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Само по себе такое полномочие, ничем не уравновешенное, нарушает баланс властей в пользу Президента РФ.

Ссылки разработчиков проекта на то, что назначаемыми сенаторами должны стать бывшие председатели Государственной Думы или министры, юридического значения не имеют, пока они не оформлены законодательно. Кроме того, если смысл поправки действительно в том, чтобы дать возможность бывшим высокопоставленным чиновникам сохранить высокое должностное положение, почему нельзя было прямо зафиксировать это в законе?

Отсутствие четких критериев для назначения членов Совета Федерации можно рассматривать как коррупционный фактор. В пункте 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», к коррупциогенным факторам, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, относится, в частности, «широта дискреционных полномочий – отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения». Ни сроков, ни условий назначения Президентом РФ членов Совета Федерации в поправке к Конституции РФ не содержится. Остается надеяться, что этот пробел будет восполнен федеральным законом.

Строго говоря, только избрание всех членов Совета Федерации гражданами Российской Федерации в полной мере отвечает требованиям разделения властей, принципу выборности парламента и его представительному характеру. Тенденция перехода к выборности верхних палат парламента отмечается и в доктрине конституционного права, приводится опыт Польши, Японии, США, Бразилии и многих других стран.

Третья группа тезисов связана с неравным статусом членов Совета Федерации. Для одних предусмотрена невозможность освобождения от должности члена Совета Федерации – представителя РФ, назначенного до вступления в должность Президента РФ в течение первого срока полномочий; для других – назначение на срок полномочий соответствующего органа государственной власти субъекта РФ. Разработчики поправки не скрывают, что фактически члены Совета Федерации – представители РФ, назначенные Президентом РФ, будут пожизненными сенаторами.

Статья 2 Федерального закона от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» предусматривает солидный перечень социальных гарантий для сенаторов. Статья 98 Конституции РФ наделяет членов Совета Федерации неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Статья 19 Федерального закона от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ раскрывает понятие неприкосновенности. Получается, что часть сенаторов будет пользоваться всеми благами практически пожизненно. Неравенство заключается и в самом порядке замещения должности: большинство сенаторов проходит сложную процедуру (представитель от законодательного органа государственной власти субъекта Федерации прежде чем попасть в Совет Федерации проходит через выборы в парламент субъекта РФ), а 17 представителей Российской Федерации попадают в Совет Федерации без каких-либо формальностей.

Очевидно, что предоставление социальных гарантий, да и просто оплата труда новых сенаторов потребует существенных расходов из федерального бюджета. Однако в финансово-экономическом обосновании к проекту закона о поправке сказано, что принятие закона «не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета». Как это понимать? Может, в Федеральный закон от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ планируются изменения, предусматривающие, что «президентские сенаторы» будут работать бесплатно (как, например, в Бельгии – см. ст. 71 Конституции Бельгии)?

Критика законопроекта № 468171-6 звучала не только в СМИ, но и в официальных отзывах субъектов права законодательной инициативы. По состоянию на 25 мая 2014 года от субъектов Федерации поступило всего два отрицательных отзыва: 22 апреля 2014 года от Алтайского краевого Законодательного Собрания (с формулировкой «считать нецелесообразным принятие указанного проекта федерального закона, поскольку он не соответствует принципам федерализма и единства системы государственной власти, установленным Конституцией Российской Федерации»), 23 апреля 2014 года от Законодательного Собрания Ульяновской области. Последний заслуживает отдельного рассмотрения.

Первый отзыв Законодательного Собрания Ульяновской области на законопроект о поправке поступил в Государственную Думу 23 апреля 2014 года. Согласно этому отзыву депутаты Ульяновской области не поддерживали законопроект. Однако 5 мая 2014 года от них поступил другой отзыв, в котором принятие поправки поддерживается с учетом замечаний Законодательного Собрания, а постановление Законодательного Собрания Ульяновской области от 17.04.2014 № 424/16-5 «О проекте закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации № 468171-6 «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» с отрицательным отзывом признано утратившим силу. О политической подоплеке такого изменения решения можно только догадываться. Депутаты Ульяновской области высказали шесть замечаний к проекту закона о поправке:

1) использование неопределенных формулировок, отсутствие точного числа членов Совета Федерации – представителей Российской Федерации, отсутствие механизма уменьшения числа «президентских сенаторов» в связи с уменьшением числа субъектов Федерации;
2) отсутствие срока полномочий членов Совета Федерации – представителей Российской Федерации, их фактическая несменяемость;
3) «решение существенных для статуса члена Совета Федерации – представителя Российской Федерации вопросов отнесено к регулированию на уровне федерального закона»;
4) содержащееся в проекте предложение определить срок полномочий других членов Совета Федерации непосредственно в Конституции РФ;
5) отсутствие сроков приведения законодательства в соответствие с поправкой к Конституции, отсутствие сроков первоначального назначения членов Совета Федерации – представителей Российской Федерации;
6) «законопроект повлечет увеличение числа членов Совета Федерации и увеличение расходов, покрываемых за счет средств федерального бюджета. Однако в законопроекте отсутствует норма, определяющая источники и порядок исполнения соответствующих расходных обязательств (статья 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации)». Со всеми этими замечаниями трудно не согласиться.

В то же время заключение профильного комитета Государственной Думы – Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству от 23 апреля 2014 года сводится лишь к тому, что необходимо в федеральном законе определить правовой статус представителей Российской Федерации в Совете Федерации, в том числе требования к кандидатам на данную должность, срок полномочий, процедуру наделения полномочиями, причем соответствующий федеральный закон должен вступить в силу не позднее вступления в силу поправки к Конституции РФ. Действительно, непонятно, почему не подготовлены соответствующие изменения в федеральные законы о порядке формирования Совета Федерации и о статусе члена Совета Федерации и почему нельзя подождать и рассматривать проекты в едином «пакете».

Отсутствие серьезной юридической полемики в связи с проектом закона о поправке может быть обусловлено (помимо привычки принимать все пропрезидентские законы не глядя) также тем, что законопроект принимается в слишком короткие сроки.

О скорости принятия поправок к Конституции РФ

Внесение поправок к Конституции РФ требует взвешенных проработанных решений, обсуждения научным сообществом. Поэтому практика «скоростного» принятия законов о поправке к Конституции РФ вызывает недоумение.

Так, проект Закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» (проект № 352924-6, Закон от 5 февраля 2014 года № 2-ФКЗ) был внесен в Государственную Думу 7 октября 2013 года, 12 ноября 2013 года принят в первом чтении, 20 ноября во втором, 22 ноября – в третьем чтении. 27 ноября закон был одобрен Советом Федерации, в течение двух месяцев получил одобрение субъектов Федерации и 5 февраля 2014 года подписан Президентом РФ. Итого на всю процедуру ушло четыре месяца.

В 2008 году два закона о поправке к Конституции РФ были приняты в рекордно сжатые сроки – два месяца. Так, проекты закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» и закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» (проект № 124578-5) были внесены в Государственную Думу 11 ноября 2008 года, 14 ноября приняты в первом чтении, 19 ноября – во втором, 21 ноября – в третьем чтении. 26 ноября законы были одобрены Советом Федерации, за месяц получили одобрение субъектов Федерации и 30 декабря 2008 года подписаны Президентом РФ (законы от 30 декабря 2008 года № 6-ФКЗ, № 7-ФКЗ). Это притом, что законодательным органам субъектов Федерации пришлось в спешном порядке вносить изменения в свои регламенты, дополняя их главой, устанавливающей порядок рассмотрения закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации (к счастью, Администрация Президента РФ предложила региональным парламентам типовое регулирование, распространив соответствующий образец глав регламента).

Поправки к Конституции РФ, касающиеся Совета Федерации, также показывают высокую скорость принятия. Проект № 468171-6 был внесен группой депутатов под предводительством В.В. Жириновского 7 марта 2014 года, 13 мая принят Госдумой в первом чтении, 21 мая – во втором и 23 мая – в третьем чтении.

Статья 9 Федерального закона от 4 марта 1998 года № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» предусматривает годичный срок на рассмотрение законодательным органом субъекта Федерации закона РФ о поправке к Конституции РФ (со дня его принятия). Регламенты законодательных органов субъектов РФ, как правило, устанавливают 14-дневный срок (рекомендованный Администрацией Президента РФ?) рассмотрения закона о поправке со дня его поступления в законодательный орган, с возможностью проведения внеочередного заседания по этому вопросу. Статья 136 Конституции РФ требует положительного решения не менее двух третей субъектов Федерации.

Квалифицированное большинство требуется и при принятии законов о поправке в Государственной Думе и в Совете Федерации. Положение статьи 136 Конституции Российской Федерации о том, что поправки к главам 3 – 8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, означает распространение на процедуру принятия поправок требований части 2 статьи 108 Конституции РФ об одобрении данного акта большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Таким образом, принятие поправок к Конституции РФ 2008 года и 2014 года продемонстрировало достигнутое в краткие сроки полное единодушие федерального парламента и региональных законодательных органов, отсутствие серьезных споров, замечаний, предложений, широкого обсуждения, несмотря на то, что поставленные перед законодателями вопросы имели важное стратегическое значение.

А ведь некоторые проекты не менее важных федеральных законов годами лежат в Государственной Думе без движения!

Как согласуется скоростное принятие законов о поправке с позицией Президента РФ В.В. Путина, высказанной им в Послании Федеральному Собранию (от 12 декабря 2013 года): «Современной России необходима широкая общественная дискуссия, причем с практическими результатами, когда общественные инициативы становятся частью государственной политики и общество контролирует их исполнение. Считаю, что все законопроекты, ключевые государственные решения, стратегические планы должны проходить гражданское, так называемое "нулевое", чтение с участием НКО, других институтов гражданского общества»? Или поправки к Конституции РФ не относятся к «ключевым государственным решениям»?

Не обусловлено быстрое принятие Государственной Думой поправок к Конституции РФ, касающихся Совета Федерации, и регламентом Думы. В Примерной программе законопроектной работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в период весенней сессии 2014 года в части законопроектов, подлежащих первоочередному рассмотрению (утвержденной постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 14 января 2014 года № 3631-6 ГД) нет проектов законов о поправке, касающихся Совета Федерации, нет их и в программе законопроектной работы комитетов Думы. Это также означает, что принятие поправок к Конституции РФ, касающихся формирования Совета Федерации, не было давно запланированным мероприятием.

Cui prodest?

Латинское выражение «cui prodest?» означает «кому выгодно?». Кому выгодно принятие поправки к Конституции РФ, предусматривающей назначение Президентом РФ ряда членов Совета Федерации? Понятно, что это может быть выгодно в первую очередь самим членам Совета Федерации, которых назначат, а также Президенту РФ, который получит дополнительный политический ресурс.

Нужен ли такой закон самому Президенту РФ как потенциальному будущему сенатору? Нельзя отрицать такой возможности, но не надо забывать о том, что Президент РФ уже обеспечил себе пожизненную неприкосновенность, «правовые, социальные и иные гарантии», пролоббировав принятие Федерального закона от 12 февраля 2001 года № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи». Несмотря на то, что этот закон принимался для конкретного бывшего Президента, свое действие он распространяет на всех бывших президентов РФ. Возможно, введение привилегированных, практически пожизненных членов Совета Федерации и гарантии бывшим президентам России можно рассматривать как тенденцию образования некой высшей касты, неприкосновенной элиты.

Обращает на себя внимание тот факт, что поправка к Конституции РФ была изначально предложена лидером ЛДПР В.В. Жириновским и речь шла о «пожизненных сенаторах». Многие предложения В.В. Жириновского уже привыкли не принимать всерьез. Кроме того, среди депутатов, поддержавших проект закона о поправке (в соответствии со статьей 134 Конституции РФ для внесения такого закона требуется группа численностью не менее одной пятой депутатов Государственной Думы, то есть минимум 90 депутатов), по сообщению Российской газеты (12 марта 2014 года) нет представителей самой многочисленной фракции «Единая Россия». То есть формально власть (и партия власти, и Президент РФ) дистанцировались от проекта закона о поправке. Однако судя по мощной поддержке законопроекта о поправке в Государственной Думе, можно предположить, что за этой инициативой кто-то стоял.

О «пожизненных сенаторах» СМИ заговорили в конце февраля 2014 года, в марте проект уже был внесен в Государственную Думу. Политический контекст характеризуется завершением Олимпиады в Сочи, бегством В.Ф. Януковича и его появлением в российском Ростове-на-Дону, введением мажоритарно-пропорциональной избирательной системы на выборах в Государственную Думу. Вероятно, кто-то опасается не переизбраться в Государственную Думу по смешанной системе и готовит «запасной аэродром». Не без молчаливого одобрения Президента. Почему закон о поправке прямо не называет, за какие особые заслуги можно быть назначенным в Совет Федерации, а в качестве обоснования принятия поправки звучит наивное «представителей федерального центра в Совете Федерации нет»? Так или иначе, с первыми назначениями сенаторов вопросов станет меньше.

Конечно, еще необходимо дождаться вступления в силу закона о поправке к Конституции РФ, для чего он еще должен быть одобрен Советом Федерации, законодательными органами не менее чем двух третей субъектов Федерации и подписан Президентом РФ.

Порядок, по которому формируется Совет Федерации, регламентируется отдельным государственным законом, который так и называется: «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Согласно этому закону, законодательного органа от каждого региона проходят процедуру избрания на того органа, от которого их кандидатура была выдвинута. А вот представители от исполнительных органов в Совет Федерации назначаются руководителем того субъекта, который они будут представлять. Срок их полномочий в этом случае ограничен сроком полномочий главы данного региона.

Без одобрения Совета Федерации не могут быть изменены границы между регионами. Его одобрение является обязательным и в том случае, когда Президент хочет ввести в стране чрезвычайное положение, и в том, когда решается вопрос об использовании Вооруженных Сил РФ за пределами территории страны. Совет Федерации также назначает сроки выборов Президента и может инициировать его отрешение в том случае, когда объявляется импичмент после того, как Президенту были выдвинуты обвинения. В полномочия этого органа по представлению Президента входит назначение на должности судей Конституционного и Высшего Арбитражного Суда, а также назначение и освобождение от должности Генерального Прокурора, Председателя Счетной палаты и часть состава аудиторов, работающих в ней.

1 Способы формирования верхних палат парламентов: мировой опыт

2 Развитие законодательства о формировании Совета Федерации

3 в 1993 – 2000 годах

4 Характеристика действующего порядка формирования Совета Федерации

Литература

ВВЕДЕНИЕ

В данной работе рассмотрены способы формирования Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации определенные Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 5 августа 2000 года № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

Необходимость изучения данной темы обусловлена важностью понимания порядка формирования Совета Федерации, как структыры представительного и законодательного органа власти Российской Федерации, с учетом исторически сложившихся в России традиций и норм, на фоне имеющегося мирового опыта и с учетом вступления в действие с 1 января 2011 года изменений в порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

1 Способы формирования верхних палат парламентов: мировой опыт

Термин «парламент» происходит от английского "Parlament", который обязан своим рождением французскому глаголу parler – говорить. Институт парламента имеет многовековую историю. Первые представительные учреждения возникли еще во времена античности: Народное собрание (экклезия) – в Древней Греции; Сенат – в Древнем Риме.

Однако родиной парламента считается Англия, где в XIII веке власть короля в соответствии с Великой хартией Вольностей (1215 г.) была ограничена собранием крупнейших феодалов, высшего духовенства и представителей территориальных единиц (графств).

Затем подобные представительные учреждения возникли во Франции, Польше, Испании и др. странах.

Современный парламент – это общегосударственный представительный орган, главная функция которого в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти.

Порядок формирования парламентов зависит от их структуры. Однопалатные парламенты и нижние палаты двухпалатных парламентов, как правило, формируются посредством прямых выборов.

Способы формирования верхних палат:

· посредством непрямых выборов (косвенных или многостепенных выборов) – Франция;

· посредством прямых выборов, но отличающихся от системы формирования нижних палат – Италия, США, Австрия;

· путем назначения – Канада, Германия;

· на невыборной основе (наследственный способ) – Великобритания;

· смешанный – Бельгия, Ирландия.

2 Развитие законодательства о формировании Совета Федерации в 1993 – 2000 годах

Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 января 1991 года было утверждено Положение о Совете Федерации РСФСР в качестве консультативно-координационного органа в составе Председателя Верховного Совета РСФСР (Председатель Совета Федерации), Председателей Верховных Советов республик, автономных областей и округов, краев, областей, Московского и Ленинградского городских советов. Совет Федерации РСФСР дважды собирался на свои заседания (22 ноября 1990 года и 23 января 1991 года) и внес определенный вклад в подготовку Федеративного договора.

После осуществления конституционной реформы в конце 1993 г. органы советской власти прекращают свою работу как на общегосударственном уровне (съезд, Верховный Совет), так и в большинстве субъектов Федерации.

Указы Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 года (№1626) «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» и от 6 ноября 1993 года (№1846) «Об уточнении Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и Положения о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году» определяли формирование Совета Федерации.

Положение о выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации первого созыва предусматривало, что в этот орган должны входить по два депутата от каждого субъекта Федерации. Депутаты верхней палаты избираются на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов Федерации (один округ на территории каждого субъекта Федерации). Кандидаты в Совет Федерации выдвигались группами избирателей и избирательными объединениями.

Принятая 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации закрепила статус двухпалатного парламента России, состоящего из Государственной Думы и Совета Федерации. «Заключительные и переходные положения» Конституции устанавливали, что Совет Федерации первого созыва избирается только на два года, а депутаты Совета Федерации осуществляют свои полномочия на непостоянной основе.

12 декабря 1993 года состоялись выборы в Совет Федерации первого созыва в 85 субъектах Российской Федерации. 13 марта 1994 года состоялись выборы в Совет Федерации в Татарстане, а 15 мая 1994 года - в Челябинской области, в результате которых в Совет Федерации были избраны еще 4 человека. В итоге в палату было избрано 175 депутатов.

Первым Председателем Совета Федерации, избранным 13 января 1994 года, стал Владимир Филиппович Шумейко. За 2 года работы Совета Федерации первого созыва в 1994-1995 гг. на 32 заседаниях Совета Федерации было принято 773 постановления по вопросам своего ведения. К окончанию срока своих полномочий Совету Федерации удалось завершить работу над многими базовыми законами, регулирующими различные сферы общественной жизни. Вступили в силу первые две части Гражданского кодекса, Семейный, Арбитражный, Водный кодексы.

В конце 1995 года был принят Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», согласно которому в Совет Федерации входили по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти, по должности.

23 января 1996 года Совет Федерации второго созыва приступил к работе. На первом заседании Совета Федерации 23 февраля 1996 года Председателем Совета Федерации был избран Егор Семенович Строев, Глава администрации Орловской области.

За время работы Совета Федерации второго созыва в 1996-2001 гг. на 47 заседаниях Совета Федерации по вопросам ведения палаты было принято 2843 постановления.

Главный итог деятельности палаты в 1996-2001 - практическое становление Совета Федерации в качестве «палаты регионов» – реального гаранта политической стабильности страны. Законодательные приоритеты Совета Федерации определялись тем, что «сенаторы», будучи региональными политиками, основное внимание должны были уделять законопроектам, в которых интересы территорий затрагивались в наибольшей степени. К числу таковых относились, прежде всего, проекты бюджета, трансфертная политика, налоговая реформа, избирательное законодательство. Рассматривая документы, поступающие из Государственной Думы, члены Совета Федерации руководствовались тем, насколько они соответствуют интересам субъектов Российской Федерации с экономической или политической точки зрения.

8 августа 2000 года вступил в силу новый Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

Одной из основных причин внесения изменений в порядок формирования Совета Федерации являлась необходимость обеспечения такого порядка формирования палаты, при котором полномочия членов Совета Федерации осуществлялись бы на постоянной основе.

В соответствии с новым законом представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок его полномочий.

Член Совета Федерации – представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа.

Однако, поскольку в ряде субъектов Российской Федерации – Республике Башкортостан, Кабардино-Балкарской Республике, Республике Карелии, Республике Саха (Якутии) и Свердловской области были сформированы двухпалатные законодательные (представительные) органы государственной власти, новый закон предусмотрел, что член Совета Федерации - представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.

До вступления в силу решений об избрании (назначении) в установленном новым Федеральным законом порядке новых членов Совета Федерации, члены Совета Федерации – представители по должности от субъектов Российской Федерации в Совете Федерации должны были продолжать исполнять свои полномочия.

5 декабря 2001 года Председателем Совета Федерации был избран Сергей Михайлович Миронов, представитель в Совете Федерации от Законодательного Собрания Санкт - Петербурга.

3 Характеристика действующего порядка формирования Совета Федерации

Совет Федерации является «верхней» палатой Федерального Собрания – парламента Российской Федерации.

В Совет Федерации в соответствии с частью 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

Порядок формирования Совета Федерации до 8 августа 2000 года был определен Федеральным законом от 5 декабря 1995 года № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»: палата состояла из 178 представителей субъектов Российской Федерации – глав законодательных (представительных) и глав исполнительных органов государственной власти (по должности). Все члены Совета Федерации совмещали исполнение обязанностей в палате федерального парламента с обязанностями в соответствующем субъекте Российской Федерации.