Актуальные проблемы. Некоторые проблемы современной прокуратуры российской федерации Проблемы осуществления прокурорского надзора

АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Институт повышения квалификации руководящих кадров

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ

прокурорского НАДЗОРА

ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ

И ЗАКОННОСТЬЮ ПРАВОВЫХ АКТОВ

Сборник статей

Часть II

Москва  2011

УДК 347.963+342.7

ББК 67.721-91+67.400.32

УДК 347.963+342.7

ББК 67.721-91+67.400.32

© Академия Генеральной прокуратуры

Российской Федерации, 2011

Н.Н. Карпов ,

заведующий кафедрой Института

повышения квалификации

руководящих кадров

Академии Генеральной прокуратуры

Российской Федерации,

кандидат юридических наук,

доцент
Теоретические вопросы деятельности прокуратуры

по надзору за исполнением законов

и законностью правовых актов

Анализ теоретической подготовки прокурорских работников, прибывающих для обучения в качестве слушателей в Институт повышения квалификации руководящих кадров Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, позволяет сделать вывод об их недостаточной, в отдельных случаях, теоретической подготовленности по знанию основ надзорной деятельности прокуратуры, что в определенной степени объясняется их значительной практической загруженностью.

Вместе с тем сама практическая деятельность таких слушателей вряд ли способна привести к серьезным позитивным результатам, быть эффективной без хорошего знания основ теории прокурорского надзора за исполнением законов и законностью принимаемых правовых актов.

Именно по этим основаниям автор полагает необходимым остановиться на видении отдельных, устоявшихся уже в теории прокурорского надзора, основополагающих его понятий, а также некоторых дискуссионных проблем. Наше толкование, безусловно, не может претендовать на некое эталонное и поэтому автор полагает необходимым рекомендовать прокурорским работникам ознакомиться также со взглядами на рассматриваемые проблемы также других ученых и специалистов, содержащимися в публикациях журналов «Законность» и «Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации», а также в учебниках по организации и деятельности прокуратуры.

В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» целями деятельности прокуратуры России являются обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Установленные федеральным законодательством цели деятельности прокуратуры Российской Федерации в полном объеме отвечают интересам как государства, так и граждан Российской Федерации.

Вместе с тем признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, являющегося высшей ценностью в обществе, является важнейшей, приоритетной по смыслу ст. 2 Конституции РФ, главной обязанностью государства.

Совпадение определенных конституционными нормами обязанностей государства и главных целей деятельности прокуратуры России подтверждает главную роль прокуратуры в защите прав и свобод человека и гражданина.

Совершенно очевидным представляется, что для реализации установленных Конституцией РФ обязанностей государства российскому обществу необходим самостоятельный, независимый от других структур государственной власти надзорный орган, обладающий необходимым объемом прав и полномочий, но в то же время конституционно максимально поставленный под контроль общества.

Достижению этих целей деятельности прокуратуры способствует выполнение ею конкретных, определяемых ее статусным положением задач.

Действующее законодательство, к сожалению, не содержит точного определения задач прокуратуры Российской Федерации.

Для их определения и аргументации обратимся к работам известных ученых и специалистов, внесших большой вклад в развитие теоретических вопросов деятельности прокуратуры в Российской Федерации.

Задачи прокурорского надзора по сравнению с целями более конкретны, отмечает Б.В. Коробейников. Их решение обеспечивает достижение целей прокурорского надзора. Задачи надзора более многочисленны (по сравнению с целями) и различаются между собой по уровню, содержанию, средствам их решения, компетенцией органов прокуратуры, ставящих и решающих эти задачи. Задачи прокурорского надзора могут быть разделены на три вида: общие, специальные и частные (конкретные). Решение общих и специальных задач прокурорского надзора осуществляется путем применения прокурором правовых средств надзора, в ходе которых (так в тексте – Н.К.) прокурор ставит определенные частные (конкретные) задачи и решает их (к примеру, получение полной информации о конкретных нарушениях закона и др.)

По мнению указанного автора, к общим задачам прокуратуры относятся укрепление законности и охрана от всяких посягательств: а) закрепленного Конституцией РФ общественного и государственного строя; б) политических, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав граждан РФ; в) прав и охраняемых законом интересов государственных учреждений, предприятий, независимо от форм собственности, кооперативных и иных общественных организаций 1 .

Нельзя не отметить, однако, что обозначенные указанными авторами задачи суть – цели деятельности прокуратуры.

По мнению С.Г. Березовской, именно «в осуществлении надзора за исполнением законов и состоит специальная государственная задача органов прокуратуры» 2 .

Как представляется, в трактовке указанного автора задача прокуратуры – эффективное, добросовестное, полномасштабное исполнение ее функций.

Совмещающее обе перечисленные точки зрения толкование задач прокуратуры дает В.И. Басков, отмечающий, что перед Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами поставлена задача основополагающего характера: осуществление надзора за точным и единообразным исполнением действующих на территории РФ законов. Органы прокуратуры имеют задачей обеспечить верховенство закона, единства и укрепление законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также интересов общества и государства 3 .

В обобщенном виде задачи прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов изложены авторами учебника «Прокурорский надзор: курс лекций и практикум» под общей редакцией проф. Ю.Е. Винокурова следующим образом: обязательное вмешательство прокурора в связи с поступившей информацией о нарушении законов путем принятия мер к выявлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств; наиболее полное использование возможностей прокурорского надзора за исполнением законов в предупреждении правонарушений и в первую очередь преступлений; активизация и совершенствование деятельности органов государственного контроля и правоохранительных органов, направленной на обеспечение исполнения законов и подзаконных актов, укрепление законности и правопорядка через проведение прокурорских проверок в основном в этих органах и поручения проведения ими проверок в подчиненных, подконтрольных и нижестоящих органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях; более активное проведение в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений; доведение до населения и общественности через радио, телевидение, периодическую печать информации о работе органов прокуратуры, в том числе и в области прокурорского надзора за исполнением законов, в особенности о принимаемых ею мерах к устранению нарушений законов и привлечению к ответственности виновных лиц с указанием их фамилий и должностей, состоянии и динамике правонарушений в регионах; выявление пробелов (дефектов) действующего законодательства, потребностей в нормативном регулировании общественных отношений и принятие мер к их устранению путем внесения соответствующих предложений в представительные (законодательные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы; повышение правовой культуры должностных лиц, в особенности руководителей государственных органов, издающих правовые акты и совершающих другие юридически значимые действия, руководителей коммерческих организаций, предпринимателей, а также граждан, привитии им потребности точного исполнения законов. В наибольшей мере этому способствует активно осуществляемый прокурорский надзор за исполнением законов в сочетании с проведением специальных предупредительно-профилактических мероприятий 1 .

Как представляется, с учетом мнения как перечисленных, так и других ведущих ученых в сфере прокурорского надзора, в обобщенном виде к главным задачам прокуратуры следует отнести: а) своевременное выявление правонарушений и их пресечение, предупреждение нарушений закона; б) установление лиц, виновных в их совершении, и привлечение их к установленной законом ответственности; в) восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина и охраняемых законом интересов государства 1 .

Предназначение прокуратуры в системе государственных органов, разделения и взаимодействия властей предопределяется точностью состава функций, необходимых для выполнения возложенных на прокуратуру задач. Ключевой правовой категорией, раскрывающей и объясняющей структуру, содержание и пределы деятельности прокуратуры, являются ее функции 2 .

Термин «функция» происходит от латинского слова functio, что переводится как «исполнение», «совершение». В правоведении и государствоведении этот термин в зависимости от контекста может быть употреблен в качестве синонима «обязанности», «круга деятельности», «направления деятельности», «назначения», «роли» 3 .

По мнению А.Я. Сухарева, понятие функции прокуратуры можно сформулировать как такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств. Названные элементы находятся в строгой взаимозависимости. Их изменение, уточнение, прежде всего в части задач прокуратуры, сфер проявления ее деятельности, должно неизбежно влечь корректировку в остальных частях функциональной характеристики 4 .

В.И. Басков и Б.В. Коробейников, указывая на то, что по своей сущности прокурорский надзор как специфический вид государственной деятельности един, выделяют в нем уже отрасли прокурорского надзора 1 .

В.Г. Бессарабов считает, что функции являются выражением государственно-правового и социального предназначения прокуратуры как элемента государственно-правового механизма современного российского государства. Их реализация представляет собой особый, свойственный только прокуратуре вид деятельности. Функции прокуратуры реализуются в видах деятельности органов и учреждений прокуратуры 2 .

М.С. Шалумов полагает, что применительно к прокуратуре функции – это определенные правовым статусом прокуратуры, ее местом и назначением в государственном механизме общие обязанности по решению поставленных перед нею законом задач обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав граждан, общественных и государственных интересов, выполняемые путем решения круга более частных задач и осуществления для этого соответствующих конкретных обязанностей с использованием специфических властных полномочий.

Функцией прокуратуры, считает Е.Л. Никитин, является социально значимое направление деятельности данного органа, осуществляемое через конкретные виды его деятельности в рамках установленного типа его организации и деятельности.

De lege lata указание на функции прокуратуры присутствует в самом общем виде. В ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» эклектически смешиваются собственно функции, обусловленные социальным предназначением и ролью прокуратуры в государстве, с видами ее надзорной деятельности (отраслями и направлениями прокурорского надзора). De lege ferenda более удачным решением стало бы выделение самостоятельной статьи, содержащей исчерпывающий перечень функций прокуратуры 3 .

Таким образом, некоторые исследователи содержащийся в ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» термин «функция» заменяют термином «основное направление деятельности прокуратуры». Вместе с тем, на наш взгляд, в теории прокурорской деятельности эти термины необходимо строго различать, поскольку они имеют разное значение.

Так, В.П. Рябцев к основным направлениям деятельности прокуратуры относит приоритеты в ее деятельности, от обеспечения которых в решающей степени зависит состояние законности и правопорядка в районе, городе, субъекте Федерации, в стране в целом и которые обусловлены различными факторами политического, социально-экономического и иного характера. Постоянным приоритетом надзорной и иной функциональной деятельности прокуратуры является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, службами и агентствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Поскольку данное направление деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина касается многих сфер правовых отношений, с учетом состояния законности выделяются отдельные сферы правовых отношений, на которых акцентируется особое внимание (трудовые, жилищные, пенсионные и иные права граждан) 1 .

Аналогичное в целом определение основным направлениям деятельности прокуратуры дается и А.Я. Сухаревым 2 .

Ю.Е. Винокуров полагает под направлением (подотраслью прокурорского надзора) надзор за исполнением конкретного закона или нескольких законов, регулирующих общественные отношения в определенной сфере (банковской, налоговой, аграрной и других), выделяя при этом свыше тридцати направлений (подотраслей) прокурорского надзора за исполнением законов 3 .

Указанный автор также считает, что помимо рассмотренных основных направлений прокурорского надзора органы прокуратуры координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью, принимают участие в правотворческой деятельности, рассматривают и разрешают заявления, жалобы и иные обращения граждан, поступившие в прокуратуру, принимают участие в профилактической работе 1 .
По мнению В.Б. Ястребова, основное направление деятельности прокуратуры можно определить как составную, специализированную часть ее деятельности, обеспечивающую решение определенного круга задач, стоящих перед прокуратурой, выделяемую исходя из особенностей конкретно-исторической ситуации и степени актуальности решаемых вопросов 2 .

В.Г. Бессарабов под основными направлениями деятельности прокуратуры понимает пути реализации надзорной и других функций прокуратуры, не получившие в данный период законодательного закрепления, в целях решения стоящих перед государством, обществом и органами прокуратуры задач, определяемых степенью их актуальности и особенностями конкретно-исторической ситуации 3 .

По нашему мнению, основные направления деятельности прокуратуры это определенные Генеральным прокурором Российской Федерации (в отличие от функций прокуратуры, которые устанавливаются федеральным законом) на определенный период времени (ежегодно – по решению коллегий Генеральной прокуратуры) либо без определения времени действия, в зависимости от различных факторов как социально-экономического (к примеру, приоритет надзора за исполнением законов при реализации приоритетных национальных проектов «Образование», «Здравоохранение» и других), так и политического характера (обеспечение надзора за исполнением избирательного законодательства, в особенности, в предвыборный и избирательный периоды) приоритеты в деятельности прокуратуры 4 .

Подробное рассмотрение вопроса о функциях и основных направлениях деятельности прокуратуры позволяет нам сделать вывод о том, что поскольку в настоящее время традиционный термин «прокурорский надзор» не охватывает в полной мере все виды деятельности прокуратуры, автор предлагает к введению в научный оборот понятия «прокурорская деятельность», которая формулируется им как особый вид государственной деятельности прокуратуры по обеспечению реализации правовых общественных отношений, осуществляемой в соответствии с нормами Конституции и федерального законодательства посредством надзора за исполнением конституционных и законодательных норм; уголовного преследования; координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участия в рассмотрении дел судами, в правотворческой деятельности; проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и выполнения других возложенных на нее функций, и направленной на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общества и государства.

В п. 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» определена основная функция прокуратуры – надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России. В п. 2 указанной статьи названного Федерального закона перечисляются иные функции прокуратуры, в том числе все надзорные, а также уголовное преследование и координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Другие функции прокуратуры рассредоточены по различным статьям Раздела 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и в прямой постановке не именуются как функции прокуратуры, что, несомненно, требует их научного осмысления и обоснованно вызывает теоретическую дискуссию.

Как представляется, внесенные в Федеральный закон
«О прокуратуре Российской Федерации» Федеральным законом от 17 июля 2007 г. № 171 изменения, дополнившие базовый закон, в частности, статьей 9-1 (Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов) в определенной мере могут поставить точку в теоретической дискуссии о функциях прокуратуры 1 .

Законодатель в тексте указанной ст. 9-1 Федерального закона определил не только непосредственно еще один вид деятельности (функцию) прокуратуры (прокурор проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц), но и установил в указанной норме также определенные полномочия прокурора и механизм их реализации.

В частности, в соответствии с положениями указанной статьи при выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом. О результатах рассмотрения требования об изменении нормативного правового акта незамедлительно сообщается прокурору, внесшему требование.

С учетом изложенного автор полагает необходимым сформулировать понятие функции прокуратуры, как определенный федеральным законом вид деятельности прокуратуры, обусловленный ее целями и задачами, имеющий собственный предмет и реализуемый посредством специально предусмотренных для этого в законе полномочий 2 и определить при этом исчерпывающий перечень функций прокуратуры следующим образом:

надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина ранее указанными органами и должностными лицами;

надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

надзор за исполнением законов судебными приставами;

надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

уголовное преследование;

координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

участие в рассмотрении дел судами, арбитражными судами (далее – суды), принесение представлений на противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов;

осуществление международного сотрудничества, участие в разработке международных договоров Российской Федерации;

участие в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;

участие в правотворческой деятельности, т.е. возможность внесения в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложений об изменении, дополнении, отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов;

проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов;

рассмотрение и разрешение заявлений, жалоб и иных обращений.

Не простым представляется и вопрос о предмете прокурорской деятельности.

Предмет изучения любой учебной дисциплины юридического профиля представляют собою общественные отношения. Вместе с тем в соответствии, к примеру, со ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предметом прокурорского надзора за исполнением законов являются соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами.

С практической точки зрения нельзя не отметить также, что отдельные работники прокуратуры, прибывающие для повышения квалификации в Академию Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в предмет своей надзорной деятельности, наряду с осуществлением надзора за исполнением законов, включали и проверки исполнения на поднадзорных объектах также положений указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства России. При этом соответствующие законодательные акты не содержали отсылочных (бланкетных) норм, на основании которых такие прокурорские проверки были бы обоснованными.

Для примера сошлюсь на ст. 3 Федерального закона от 10 января 2003 г. (Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации), в соответствии с которой федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта на основании названного Устава с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти в пределах своей компетенции разрабатывает и в установленном порядке утверждает правила перевозок грузов железнодорожным транспортом и правила перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа железнодорожным транспортом. Эти правила представляют собой нормативные правовые акты, которые содержат нормы, обязательные для перевозчиков, владельцев инфраструктур, грузоотправителей, грузополучателей, владельцев железнодорожных путей необщего пользования, других юридических и физических лиц, и регулируют условия перевозок грузов с учетом их особенностей, безопасности движения, сохранности грузов, железнодорожного подвижного состава и контейнеров, а также экологической безопасности. В названном Законе содержится совершенно четкая отсылочная норма, позволяющая прокурорам осуществлять надзор за исполнением соответствующих ведомственных нормативных актов.

Положения нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства России, на которые законодательный акт не содержит ссылки, не являются предметом надзорной деятельности прокурора.

Вместе с тем современный этап развития российского общества, когда существенно (и обоснованно) возрастает роль главы государства в решении вопросов общественной и государственной жизни, в том числе в разработке и принятии законодательных актов, имеющих непосредственное отношение к признанию, соблюдению и защите прав и свобод граждан (достаточно здесь указать инициативы Президента Российской Федерации В.В. Путина по принятию приоритетных национальных проектов, совершенствованию демографической политики в стране) необходимо четко определить роль прокуратуры в обеспечении реализации принятых (изданных) в порядке опережающего нормотворчества указов Президента Российской Федерации по данным вопросам.

В связи с изложенным рассмотрим вопрос о возможности некоторого расширения пределов (границ предмета) прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов.

В.П. Рябцев полагает, что в нормативной обобщенной форме предмет надзора за исполнением законов определяется в Законе о прокуратуре (ст. 21). Он состоит из двух взаимосвязанных, но четко разделяющихся аспектов. Первый из них заключается в том, что предметом этого вида надзора является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации. Предметом надзора является законность в деятельности органов и должностных лиц, составляющих определенный круг правоприменителей. К ним отнесены федеральные министерства, службы, агентства и иные федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, органы военного управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Самостоятельным аспектом предмета этого вида прокурорского надзора за исполнением законов является соответствие законам правовых актов, издаваемых названными органами и должностными лицами 1 .

В то же время указанный автор подчеркивает, что выдвижение Президентом РФ в 2005 г. для реализации страной четырех национальных проектов социально-экономического развития делает необходимым их приоритетное сопровождение прокуратурой в плане обеспечения законности в соответствующих сферах (здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное обеспечение, сельское хозяйство) 2 .

По мнению А.Я. Сухарева, предметом прокурорского надзора в общем виде является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, законности правовых актов, принимаемых органами и должностными лицами, на которые распространяется надзорная компетенция прокуратуры. В зависимости от сферы деятельности и возникающих при этом правоотношений, в том числе и с участием прокуроров, предмет надзора еще более конкретизируется 3 .

С практической точки зрения нельзя не отметить также, что отдельные работники прокуратуры … в предмет своей надзорной деятельности, наряду с осуществлением надзора за исполнением законов, включали и проверки исполнения на поднадзорных объектах также положений указов Президента РФ и Постановлений Правительства РФ. При этом соответствующие законодательные акты не содержали отсылочных (бланкетных) норм, на основании которых такие прокурорские проверки были бы обоснованными. Положения нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, на которые законодательный акт не содержит ссылки, не являются предметом надзорной деятельности прокурора 4 .

Авторы курса лекций и практикума по прокурорскому надзору, приходя к аналогичному выводу, указывают вместе с тем, что в Законе о прокуратуре не упоминаются нормативные акты, издаваемые Президентом и Правительством РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 80, 110) Президент, являясь главой государства, а Правительство – высшей исполнительной властью, реализуя возложенные на них полномочия, издают нормативные указы и постановления, регулирующие общественные отношения, касающиеся различных сфер жизни и деятельности общества и обязательные для исполнения на всей территории России. Нередко акты Президента и Правительства РФ выполняют роль первичного или единственного источника правового регулирования, поскольку те или иные общественные отношения законодательно не урегулированы. В связи с этим нормативные указы и постановления Президента и Правительства РФ не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора – прокуроры осуществляют надзор за их исполнением 1 .

На наш взгляд, с указанной позицией, которая характеризует определенное исключение из правил, но четко оговаривает условия такого исключения из общего правила: когда соответствующий правовой акт выполняет роль первичного или единственного источника правового регулирования и он издан, в частности, главой государства – Президентом РФ, следует согласиться, но с некоторыми сделанными нами оговорками.

Прежде всего, отметим, что, бесспорно, пока соответствующая норма не будет включена в закон, прокурор не вправе будет осуществлять надзор за исполнением подзаконных актов.

Несмотря на то что законодательство о прокуратуре вполне определенно и однозначно исходит из положений о связи надзорной функции только со сферой исполнения законов, считает А.Я. Сухарев, специалистами в области прокурорского надзора время от времени высказываются суждения об относимости к предмету надзора за исполнением не только законов, но и подзаконных актов. Правда, в последние годы такого рода суждения стали формироваться более взвешенно. Сейчас признание относимости подзаконных актов к предмету прокурорского надзора оговаривается достаточно жесткими условиями, суть которых сводится к тому, чтобы они имели нормативный характер, чтобы ранг подзаконных актов соответствовал уровню высших органов государственной власти и на издание такого рода подзаконных актов указанные органы имели бы специальные полномочия 1 .

Таким образом, следует сделать вывод о том, что в теории прокурорского надзора нет единой точки зрения по поводу осуществления надзора за исполнением, в частности, изданных в порядке опережающего нормотворчества нормативных указов Президента РФ.

Учитывая особую общественную важность издаваемых главой государства указов по социально значимым вопросам, представляется вполне обоснованным сформулировать предложение о включении в содержание предмета деятельности прокурора по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов также положения об осуществлении прокурором надзора за исполнением принятых в порядке опережающего нормотворчества нормативных указов Президента РФ.

Следующий проблемный вопрос – пределы прокурорского надзора, под которыми следует понимать установленные законодательством ограничители надзорной деятельности прокурора.
В первую очередь эти пределы касаются как объектов надзора, так и поводов для его осуществления (теоретически же этот перечень можно значительно расширить).

Так, в ч. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» изложен исчерпывающий перечень объектов прокурорского надзора. К ним отнесены, в частности, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и др.

Отдельные прокуроры, как выясняется в ходе повышения их квалификации, буквально понимают положения абз. 2 ч. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». В соответствии с ними проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Однако это требование закона отнюдь не означает, что прокурор должен сидеть на рабочем месте сложа руки и ждать поступления так называемых сигналов.

Так, в п. 6 приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 содержится совершенно четкое разъяснение прокурорам того, что проверки исполнения законов необходимо проводить на основании поступившей в органы прокуратуры информации (т.е. обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий. В качестве повода для прокурорских проверок следует рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.

И, наконец, что касается полномочий прокурора. Полномочия – составная часть общеправового статуса прокуратуры. Они представляют собою право и обязанность прокурора действовать в определенной ситуации, руководствуясь требованиями закона и с помощью предусмотренных законом правовых способов, позволяющих достичь определенные законом цели. К полномочиям прокурора следует, таким образом, отнести и средства прокурорского реагирования. В конце 90-х годов прошлого века к установленным в первичном варианте закона средствам прокурорского реагирования закон добавил еще возможность вынесения предостережения о недопустимости нарушения закона и возбуждения производства об административном правонарушении. И то, и другое средство реагирования успешно применялось прокурорами еще на основании союзного законодательства о прокуратуре. Вероятно, прокуроры, начинавшие свою деятельность в то время, помнят и о таких средствах прокурорского реагирования, как вынесение предписания и возбуждение производства о дисциплинарном правонарушении. Отмечу, что в принятом Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ (постановление от 16.11.2006 № 27-6) модельном законе «О прокуратуре» такие полномочия как предписание (ст. 27) и постановление прокурора о возбуждении дисциплинарного производства (ст. 22) включены в число полномочий прокуратуры. Остается надеяться, что результаты научных поисков и пожелания практиков воплотятся в соответствующие законодательные коррективы.

Понятие прокурорского надзора

Прокурорским надзором называют особый вид государственной деятельности , осуществляемый органами прокуратуры на основании действующих норм законодательства, который направлен на установление, поддержание и укрепления законности и правопорядка в государстве, а также обеспечения соблюдения прав, свобод и интересов человека, социума и государства.

Проблемы прокурорского надзора

Новейшие исследования проблем в сфере прокурорского надзора помогают выявить наиболее общие актуальные, на которые современному научному сообществу следует обратить наиболее пристальное внимание.

• Первой актуальной проблемой в осуществлении прокурорского надзора является обширный объем информации правового характера как международного, так и национального. Помимо этого, остро стоит проблема приведения в соответствие национального законодательства международному. При этом, прокурор не обладает законодательной инициативой по внесению правовых поправок.
• Второй основной проблемой можно считать необходимость наличия повода, то есть какого-либо письменного обращения в адрес прокуратуры с целью рассмотрения какого-либо законодательного не соответствия, проведения проверки. Сам прокурор, не имея на то оснований, не может произвести необходимые, для установления факта правонарушения, действия.
• Третьей проблемой прокуроров, при осуществлении деятельности по надзору, является частое изменение норм законодательства и, соответственно, средств и методов, которые применяет работник прокуратуры при проверке того или иного случая правонарушения.
• Прокуроры не имеют возможности самостоятельно вносить исправления в законодательные акты, они могут лишь поручить внести необходимые изменения, поправки уполномоченным органам.
• Исходя из установки по централизации построения прокуратуры, рождаются проблемы столкновения полномочий. Местные работники прокуратуры, как правило, лучше знают региональную законодательную специфику и могут дать более правильную квалификацию\оценку правонарушения, чем работник вышестоящих органов. Однако, прокуроры вышестоящего звена могут отменить решения нижестоящего прокурора, при этом, не имея настолько подробной картины правонарушения. Таким образом, строгая субординация, принятая в структуре органов прокуратуры может порождать ряд проблем.
• Отдельного внимания заслуживает проблема координирования деятельности работников прокуратуры и других органов и ведомств при совместной работе. На практике, как отмечают современные исследователи, работники правоохранительных органов стремятся к более изолированному ведению дел, они не делятся информацией с другими подразделениями, не согласовывают проведение оперативных мероприятий. Это порождает снижение эффективности всех отделений, связанных с расследованием, увеличением вероятности ошибочных выводов и решений.

Пути решения проблем прокурорского надзора

Решая проблему большого объема информации, надзорную деятельность принято делить на несколько основных направлений. Это позволяет работникам прокуратуры сосредоточиться на отдельных проблемах и повысить их уровень профессионализма.

Замечание 1

В условиях быстро изменяющегося мира и активно развивающейся страны невозможно уменьшить количество изменений законодательного характера. Для решения данной проблемы, с изменением в законодательстве, выходят новые методические рекомендации по методам и средствам расследования тех или иных дел, а так же о новых подходах, которые необходимо к ним применять.

Относительно проблем координирования различных служб и отделений руководящие полномочия отдаются сотрудникам прокуратуру, однако это не решает всей проблемы, а только ослабляет ее напряжение.

Прокурорский надзор - это целенаправленная, полезная, преобразующая, общественно необходимая государственная деятельность, результатом которой является наступление определенных положительных результатов.

Возникновение современных проблем в практике и теории прокурорско-надзорной деятельности в уголовном процессе во многом также вызвано активной пропагандистской деятельностью некоторых правоведов, характеризующих прокуратуру как порождение тоталитарного государства, который не поддается реформированию и подлежит если не ликвидации, то резкому ограничению путем изъятия главной функции -- надзора за законностью.

На наш взгляд, место и назначение прокуратуры в системе российских государственно-правовых институтов заключается в следующем. Во-первых, прокуратура Российской Федерации -- самостоятельный государственный орган, обладающий рядом конституционно закрепленных признаков. Во-вторых, она является необходимым элементом разделения и взаимодействия властей, становления и развития демократического правового государства. В-третьих, прокуратура служит одним из эффективных институтов, составляющих основу государственности: как единая централизованная система в силу своей универсальности она максимально приспособлена к обеспечению надзора за единообразным исполнением законов на территории всей России. В-четвертых, главной целью функционирования прокуратуры является правозащитная деятельность; однако органы прокуратуры не только осуществляют защиту прав и свобод человека и гражданина, но и защиту общества и государства, т. е. защиту публичного интереса. В-пятых, прокуратура -- важный субъект формирования государственной правовой и криминологической политики. Причем в отличие от других правоохранительных органов, рассматривающих преступление как единство факта и его уголовно-правовой оценки, она распространяет свой интерес не только на преступление и преступника как элементы явления преступности, но и выявляет тенденции и закономерности процесса нарушаемости закона, что позволяет прокуратуре обосновать социальную обусловленность закона и предвидеть его эффективность.

Прокурор, осуществляя надзор за соблюдением федеральной Конституции и действующих на территории РФ законов, как никто другой, обладает возможностью на основе анализа практики применения законодательства и состояния соблюдения законности видеть недостатки тех или иных законов либо необходимость законодательного регламентирования возникающих общественных отношений и процессов Прокурорский надзор: учебник/под ред. Ю. Е. Виноградова и др. -- М.: Юрайт-Издат, 2008.-112 с..

Одной из существенных проблем в определении статуса прокурорского надзора и роли "прокуратуры в уголовном процессе в осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов является соотношение судебной власти и прокурорского надзора. С одной стороны, на прокуратуру возложено осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов. С другой стороны, в п. 2 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре» названы органы, в отношении которых осуществляются надзорные функции прокуратуры, и среди них не упоминаются органы судебной власти.

Действительно, участвуя в процессе, прокурор является равноправной стороной и в ходе процесса не осуществляет надзора за судом. Однако при этом прокурор не перестает быть представителем органа надзора, и в отличие от адвоката он в определенных случаях не только вправе, но и обязан отказаться от обвинения или поддержания предъявленного им иска, если пришел к выводу, что результаты судебного рассмотрения не подтвердили собранных материалов, причем, независимо от позиции лица, в интересах которого предъявлен иск.

Еще одна проблема связана с совершенствованием прокурорского надзора. Несомненно, что прокурору предоставлены достаточно широкие полномочия по осуществлению надзора за соблюдением законности, но не выработано четкого и должным образом работающего механизма по их реализации, что отрицательно сказывается на эффективности и оперативности надзора и принимаемых мер.

Нельзя не остановиться еще на одной проблеме -- совершенствованию координирующей роли прокурора в борьбе с преступностью. Закон «О прокуратуре РФ» обязывает Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров координировать деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов налоговой полиции, органов таможенной службы и других правоохранительных органов.

Мировой опыт борьбы с преступностью показывает, что положительные результаты могут быть достигнуты только при условии совершенствования профилактики и предупреждения самых разнообразных форм и видов противоправного поведения человека, уяснения механизмов их взаимосвязей и взаимозависимостей. Преступные проявления возникают не на пустом месте, нередко им предшествуют правонарушения, которые не являются криминальными, однако способствуют совершению преступлений, существенно затрагивающих права и свободы граждан, интересы общества и государства. В современных условиях только комплексный подход к решению проблемы борьбы с преступлениями и правонарушениями позволяет выявить главные причины ухудшения криминогенной обстановки и разработать необходимые меры по их предупреждению.

Прокуратура в силу своего положения в механизме разделения и взаимодействия властей является наиболее подходящей государственно-правовой структурой, способной должным образом осуществлять координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе не только с преступлениями, но и правонарушениями. И это требует надлежащего законодательного закрепления.

Повышение эффективности прокурорского надзора связано с совершенствованием управления (руководства) надзорной деятельностью со стороны вышестоящих прокуратур. Оно может идти по следующим направлениям Винокуров А.Ю. Винокуров К.Ю. Винокуров Ю.Е.Прокурорский надзор: Учебник: Юрайт-Издат. - 2010.- 386 с.:

Своевременное, оперативное корректирование надзорной деятельности, нацеливание ее на решение главных, ключевых задач укрепления законности, предупреждение правонарушений;

Улучшение анализа надзорной деятельности и своевременное доведение результатов анализа до нижестоящих прокуроров;

Своевременное принятие мер к устранению ошибок и упущений в работе, допускаемых нижестоящими прокурорами;

Улучшение методической помощи нижестоящим прокурорам;

Подготовка более совершенных методических пособий, разработок, указаний, писем и обеспечение ими прокуроров;

Совершенствование деятельности по распространению положительного опыта работы;

Совершенствование контроля за внедрением в практику работы новейших достижений науки и практики, передовых методов и приемов выявления и устранения правонарушений;

Развитие инициативы, самостоятельности и боевитости у нижестоящих прокуроров. При этом основные усилия должны направляться на оказание действенной помощи прокурорам районов и городов в организации ими на научной основе прокурорского надзора за исполнением законов Сухарева А. Я Прокурорский надзор. Учебник: Норма. - 2009. - 197 с..

Эффективность надзора, осуществляемого прокурором, порождает стремление прокурора не только установить конкретное нарушение закона, но и создать условия, исключающие нарушения законности в будущем. Прокурор не может ограничиться принесением протеста, вынесением постановления или направлением представления, он должен не "снимать с контроля" ход устранения нарушения закона до тех пор, пока не убедится в достижении поставленной цели. Только при этом условии надзор прокурора будет по-настоящему действенным и достигнет желаемого результата.

Действенность надзора, осуществляемого прокурором, означает стремление прокурора не только установить конкретное нарушение закона, но и создать условия, исключающие нарушения законности в будущем. Прокурор не может ограничиться принесением протеста, объявлением предостережения, внесением представления, он должен контролировать устранение нарушений закона. Только при этом условии надзор прокурора будет по-настоящему действенным и достигнет желаемого результата.

Обобщение следственной практики показывает, что наиболее распространенное нарушение - сокрытие преступлений, осуществляемое путем отказа в приеме сообщения о преступлении либо в нарушение требований закона отказе в возбуждении уголовного дела. Так, в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ отмечается, что нередко жертвам преступлений отказывается в приеме заявлений, сообщений о преступлениях, принятые заявления не регистрируются и не рассматриваются; нередко работники милиции стремятся уговорить или заставить потерпевших не подавать заявления. Уголовно наказуемые деяния квалифицируются как административные проступки, при очевидных признаках состава преступления принимаются незаконные решения об отказе в возбуждении уголовных дел, в отдельных случаях учиняются подлоги и фальсифицируются материалы проверок. Ежегодно по результатам проверок возбуждается около 50 тыс. уголовных дел.

В результате укрытия преступлений создается обстановка безнаказанности виновных лиц, что нередко приводит к совершению ими еще более тяжких преступлений.

Представляется, что к обстоятельствам, способствующим сокрытию преступлений, относятся, прежде всего: неумение либо нежелание раскрывать неочевидные преступления, т.е. те, в которых отсутствуют сведения о лице (лицах), их совершившем; а также нежелание производить расследование по не представляющим, по мнению работников органов дознания, следователей, большой социальной опасности деяниям Зайцев О.А. Смирнов П.А.Прокурорский надзор в Российской Федерации: Предмет, система и основные понятия учебного курса; Правовые основы и принципы организации и деятельности прокуратуры; Система и характеристика надзорных функций прокуратуры и др.: Учебное пособие для вузов: Экзамен. - 2009. - 28 с..

Сокрытием преступлений преследуется чаще всего создание видимости благополучия в борьбе с преступностью либо освобождение таким способом от кропотливой работы по раскрытию и расследованию преступлений, представляющих большую сложность.

Для повышения качества прокурорского надзора Генеральный прокурор требует от подчиненных прокуроров проверки исполнения требований закона в органах внутренних дел, органах федеральной службы безопасности, таможенных органах, органах безопасности и дознания в войсках проводить систематически, но не реже раза в месяц Крюков, В. Ф.Прокурорский надзор: учеб. пособие /В. Ф. Крюков. - М.: Норма, - 2010.- 451 с.. Надзор за исполнением законов в стадии возбуждения уголовного дела должен осуществляться наиболее активно, чтобы максимально приблизить расследование ко времени совершения преступления. Порядок регистрации заявлений и сообщений о преступлениях предусмотрен не законом, а ведомственными актами.

В настоящее время много разных проблем возникает у прокурора при осуществлении надзора за исполнением требований уголовно-процессуального законодательства в процессе предварительного расследования. Кроме того, в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством при наличии признаков преступления, по которым производство предварительного следствия обязательно, орган дознания возбуждает уголовное дело и производит неотложные следственные действия.

Неотложные следственные действия - действия, осуществляемые органом дознания после возбуждения уголовного дела, по которому производство предварительного следствия обязательно, в целях обнаружения и фиксации следов преступления, а также доказательств, требующих незамедлительного закрепления, изъятия и исследования Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: федер. закон: от 18.12.2001 N 174-ФЗ: офиц. Текст с изм. от 27.07.2010 N 195-ФЗ"Собрание законодательства РФ", 24.12.2008, N 52 (ч. I), ст. 4921. "Российская газета" - 21.05.2010 - п. 19 ст. 5..

При осуществлении надзора за исполнением законов при производстве предварительного расследования прокурор должен обращать внимание на проведение необходимых следственных и иных процессуальных действий и их полноту, а также соблюдение порядка их проведения; обоснованность предъявленного обвинения; правильность юридической оценки преступления; соответствие требованиям закона мер процессуального принуждения; принятий мер обеспечения гражданского иска; установление обстоятельств, способствующих совершению преступления; а также на соблюдение иных требований уголовно-процессуального закона.

Генеральный прокурор РФ в своих приказах и указаниях большое значение придает своевременности и качеству проведения осмотра места происшествия. Для выполнения требований Генерального прокурора РФ в прокуратурах городов и районов составляются графики выездов прокуроров, их заместителей либо других ответственных работников на место происшествия при получении сообщений об убийствах, террористических актах, бандитизме и массовых беспорядках; совместно с органами внутренних дел создаются следственно-оперативные группы; устанавливается порядок их оповещения при поступлении сообщений о преступлениях и выезда на место происшествия. При выезде на место происшествия прокурор принимает меры к проведению качественного осмотра, к организации взаимодействия следователей и работников органов дознания.

Нередко на начальном этапе предварительного расследования применяется одна из существенных мер процессуального принуждения - задержание, являющееся одним из эффективных средств пресечения преступной деятельности. Прокурор должен постоянно следить за тем, чтобы задержание лица по подозрению в совершении преступления проводилось только лишь при наличии оснований, предусмотренных ст. 91 УПК РФ, и при этом был соблюден установленный законом порядок, поскольку эта мера пресечения существенно ограничивает гарантированное в Конституции РФ право на неприкосновенность личности Зайцев О.А. Смирнов П.А.Прокурорский надзор в Российской Федерации: Предмет, система и основные понятия учебного курса; Правовые основы и принципы организации и деятельности прокуратуры; Система и характеристика надзорных функций прокуратуры и др.: Учебное пособие для вузов: Экзамен. - 2009. - 45 с..

Генеральный прокурор РФ требует, чтобы прокуроры ежедневно проверяли законность задержания подозреваемых и содержания их в изоляторах временного содержания. Прокурорам предписывается незамедлительно проверять и принимать меры по жалобам на незаконность задержания. При получении заявления задержанного о применении незаконных методов следствия безотлагательно проводить его проверку.

Генеральный прокурор РФ требует не допускать использования задержания как средства получения от подозреваемого признания вины в совершении преступления Ахетова, О. С. Прокуратура и прокурорский надзор: учеб.пособие / О. С. Ахетова. -- М.: Эксмо, 2008. - 256 с..

При наличии оснований освобождения подозреваемого прокурор должен вынести постановление о его освобождении, а при установлении при проверке применения в отношении задержанного незаконных мер - принять решение о возбуждении уголовного дела.

Прокурор проверяет соблюдение порядка проведения всех следственных и иных процессуальных действий. Однако особого внимания заслуживают те действия, которые ограничивают конституционные права человека и гражданина (осмотр жилища, обыск и выемка в жилище, личный обыск, выемка документов, содержащих информацию о вкладах и счетах граждан в банках и иных кредитных организациях, наложение ареста на почтово-телеграфную корреспонденцию, наложение ареста на имущество, контроль и запись телефонных и иных переговоров и др.) Сухарева А. Я Прокурорский надзор. Учебник: Норма. - 2009. - 432 с.

При этом следует учитывать, что для отдельных следственных действий установлен особый порядок их проведения, который должен быть неукоснительно соблюден следователем, дознавателем. Например, контроль и запись телефонных переговоров допускаются при производстве по уголовным делам лишь о тяжких и особо тяжких преступлениях и только на основании судебного решения, за исключением случаев, предусмотренных УПК РФ Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: федер. закон: от 18.12.2001 N 174-ФЗ: офиц. Текст с изм. от 27.07.2010 N 195-ФЗ"Собрание законодательства РФ", 24.12.2008, N 52 (ч. I), ст. 4921. "Российская газета" - 21.05.2010 - ч. 2 ст. 186..

При осуществлении надзора прокурору необходимо принимать меры к тому, чтобы взаимодействие между следователями и оперативными аппаратами осуществлялось во всех необходимых случаях; принимались ими все предусмотренные законом меры в целях установления лиц, совершивших преступление, и их изобличения, а также по установлению местонахождения скрывшихся обвиняемых; разграничивалась компетенция следователей и оперативных работников.

Так, например, Ч. осужден за убийство П. и за убийство трех лиц - П.Т., П.Н. и М. Осужденный Ч. В кассационной жалобе выражает несогласие с приговором, утверждает, что в суде его ни о чем не спрашивали, обвинительное заключение дали в первый день суда, адвокат был формально.

Государственный обвинитель А.В. в возражениях на жалобу просит оставить ее без удовлетворения. Проверив материалы дела и обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия не находит оснований для отмены или изменения приговора суда.

Вина Ч. в совершении указанных преступлений полностью подтверждена совокупностью исследованных в судебном заседании доказательств, которым дана в приговоре надлежащая оценка как допустимым и достоверным.

Такими доказательствами, в частности, обоснованно признаны показания Ч., данные им в ходе предварительного расследования дела и оглашенные в судебном заседании в связи с тем, что подсудимый отказался от дачи показаний.

В этих показаниях он последовательно признавал, что, находясь в гостях у П-вых, в ходе распития спиртного, во время ссоры убил П., а затем убил находившихся в доме П.Т., П.Н. и М., а также подробно пояснял обстоятельства совершенных им преступлений.

Указанные обстоятельства были сообщены Ч. как в явке с повинной, так и при проверке его показаний на месте. Несмотря на то что в судебном заседании Ч. подтвердил содержание его показаний, данных на следствии, и не заявлял о том, что они получены с нарушением закона, допустимость этих доказательств была проверена судом и получила оценку в приговоре с учетом того, что допросы проводились с соблюдением всех требований закона, с участием защитника, содержание протоколов было подтверждено Ч. собственноручно, на видеозаписях видно, что Ч. добровольно и без принуждения рассказывает о совершенных им преступлениях.

Таким образом, доводы кассационной жалобы о недопустимости его показаний на следствии опровергнуты материалами дела.

Кроме того, суд обоснованно счел указанные показания достоверными доказательствами вины Ч., поскольку они последовательны и подтверждаются совокупностью других доказательств, исследованных в судебном заседании.

По выводам судебно-медицинских экспертиз, смерть потерпевших наступила от колото-резаных ранений, нанесенных в области шеи и груди потерпевших.

Выводы суда о виновности Ч. в совершении убийств основаны на исследованных в судебном заседании доказательствах, квалификация его действий, данная в приговоре, является правильной.

Нарушений уголовно-процессуального закона, влекущих отмену приговора, по делу не усматривается.

Срок вручения копии обвинительного заключения обвиняемому соблюден, оно вручено Ч. 26.05.2009, т.е. в день его утверждения прокурором и направления дела в суд.

Доводы осужденного о том, что в суде его ни о чем не спрашивали, не могут повлиять на оценку приговора как законного. Из протокола судебного заседания видно, что подсудимый Ч. отказался от дачи показаний, однако, после их оглашения ему были заданы вопросы, на которые он ответил. Нарушения права подсудимого дать показания не допущено.

На предложение суда выступить в прениях сторон подсудимый отказался, правом на последнее слово Ч. воспользовался.

Таким образом, основными мерами, направленными на совершенствование прокурорского прокурорского надзора за уголовно-процессуальной деятельностью можно назвать мероприятия, обеспечивающие неукоснительное соблюдение прокурорами при осуществлении надзора в стадии возбуждения уголовного дела установленного порядка работы с сообщениями о преступлениях, материалами об отказе в возбуждении уголовного дела, аналитическую работу, заключающуюся в анализе практике прокуратуры и иных правоохранительных органов в работе с заявлениями о преступлениях и материалами об отказе в возбуждении уголовного дела, а также привлечение виновных в необоснованном отказе от приема сообщений о преступлениях и в необоснованном отказе в возбуждении уголовного дела к ответственности, наделение прокуроров полномочиями оперативно вмешиваться в текущую деятельность правоохранительных органов и давать обязательные для выполнения указания.

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

ЧИТИНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ИНСТИТУТ ПЕРЕПОДГОТОВКИ И ПОВЫШЕНИЯ КВАЛИФИКАЦИИ

Контрольная работа по

Прокурорскому надзору

1.Законодательное регулирование прокурорского надзора за точным и единообразным исполнением законов.. 3

2.Актуальные проблемы прокурорского надзора в хозяйственной и коммерческой деятельности.. 9

Особенности прокурорского надзора за исполнением зако­нов (общего надзора) предъявляют высокие требования к его организации. Работа прокурора на данном направлении над­зорной деятельности должна строиться таким образом, чтобы в поле зрения прокуратуры находились все наиболее актуаль­ные вопросы обеспечения законности. Нужно, чтобы работа по надзору основывалась на детально продуманной долговре­менной стратегии деятельности прокуратуры. Ее организация призвана обеспечивать всесторонний учет и использование ре­зультатов работы на других направлениях деятельности орга­нов прокуратуры. Надзор за исполнением законов должен обеспечивать планомерное воздействие на причины правона­рушений, весь комплекс обстоятельств, приводящих к их со­вершению. Первоосновой надлежащей организации работы служит закрепление за данным участком надзорной деятельно­сти прокурорских работников, имеющих необходимую про­фессиональную подготовку. Следует сказать, что требования к лицам, осуществляющим общий надзор, отличаются повышен­ной строгостью. Они должны обладать высокой общей и пра­вовой культурой, иметь способность принимать правильные решения в любой ситуации, быть коммуникабельными, уметь безукоризненно составлять прокурорско-надзорные докумен­ты. В прокуратуре городов, районов осуществление надзора за исполнением законов возлагается на помощника прокурора, работой которого руководит заместитель прокурора либо не­посредственно прокурор. В прокуратурах субъектов РФ, Гене­ральной прокуратуре надзор за исполнением законов обеспе­чивается силами соответствующих отделов, входящих в состав управлений по надзору за исполнением законов и законно­стью правовых актов.

Надлежащая организация работы прокурора по надзору за исполнением законов предполагает наличие высокого уровня ее информационного обеспечения. Все источники информации должны быть взяты под постоянный контроль. Накопление сведений о законодательстве, правонарушениях, их причинах и способствующих им условиях нужно осуществлять системати­чески и с максимальной полнотой.

Непременным условием эффективной организации проку­рорского надзора является квалифицированно поставленная аналитическая работа в органах прокуратуры. Использование результатов аналитической работы важно для определения «бо­левых точек» надзорной деятельности, требующих первоочеред­ного внимания, рационального распределения кадров общенадзорников по конкретным участкам работы, оценки влияния прокурорско-надзорной практики на реальное положение дел в области законности, внесения в нее необходимых корректив и др.

Существенная роль в правильной организации работы про­курора по надзору за исполнением законов принадлежит пла­нированию. К планированию различных видов деятельности, как известно, в последние годы сформировалось в известной мере негативное отношение. Не обошли эти веяния стороной и органы прокуратуры. Внимание к составлению планов несколь­ко ослабело, однако отказываться от них, бесспорно, нельзя. Это правило должно действовать не только на уровне Генераль­ной прокуратуры РФ, Регламентом которой (утвержден прика­зом Генерального прокурора РФ № 89 от 11 декабря 1998 г.) предусмотрено планирование ее работы на полугодие. Анало­гичный порядок применим и для прокуратур субъектов РФ. В прокуратурах городов и районов планы обычно составляются на менее длительный срок (месяц, три месяца). Задания плана, касающиеся работы прокурора по надзору за исполнением за­конов, формируются на основе информации о состоянии за­конности на территории, на которую распространяется надзор­ная деятельность прокурора. Это не будет отступлением от тре­бований ч. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», предписывающей проводить провер­ки только на основании поступившей в органы прокуратуры информации. Результаты аналитической деятельности прокуро­ра - это также поступающая в прокуратуру информация, но прошедшая определенную процедуру обработки, и поэтому они с полным основанием могут быть отнесены к той категории информации, которая служит основанием производства проку­рорской проверки.

В организационном плане важно обеспечить правильные от­ношения прокуратуры и контролирующих органов. Использо­вание возможностей контролирующих органов способно существенно усилить надзорный потенциал прокуратуры. Эти орга­ны имеют более многочисленные штаты. Их относительно узкая специализация позволяет иметь достаточно полное пред­ставление о состоянии законности на всех подконтрольных им объектах. Техническая оснащенность позволяет контролирую­щим органам оперативно отслеживать и фиксировать достаточ­но большой объем информации, представляющей интерес для прокуроров. В силу определенного совпадения задач, сходства некоторых форм деятельности органов контроля и органов про­куратуры прокуроры нередко ориентируются исключительно на взаимодействие с контролирующими органами. Взаимодейст­вие, безусловно, необходимо. Но при этом нельзя забывать о том, что прокуратура - прежде всего орган надзора за исполне­нием законов органами контроля, их должностными лицами. В силу данного обстоятельства надзору принадлежит приори­тетное значение в системе взаимоотношений прокуратуры и контролирующих органов.

К числу ключевых элементов организационного обеспече­ния надзора за исполнением законов относится работа по орга­низации производства конкретных прокурорских проверок. На них в конечном счете замыкаются все действия организацион­ного характера. Обеспечению результативности прокурорских проверок, по существу, подчинена вся организация работы прокуратуры на рассматриваемом направлении.

Проверки различаются по масштабу исследуемых вопросов, их содержанию, кругу проверяемых объектов, длительности ох­ватываемых проверками периодов, степени сложности установ­ления обстоятельств нарушений закона, их оценке и др. Ими может охватываться анализ практики исполнения законов, ох­ватывающих одну, две, три и более правовых сфер (налогового, земельного, таможенного, банковского законодательства, зако­нов о собственности и др.). Проверка может быть ограничена изучением вопросов исполнения законов одним каким-либо органом или организацией, но может распространяться на от­дельные звенья той или иной системы органов, на систему органов в целом или нескольких их групп (системы Министер­ства РФ по налогам и сборам, Министерства имущественных отношений РФ, Министерства финансов РФ и т. п.). Охваты­ваемые прокурорскими проверками периоды редко превышают

шестимесячный срок, но в зависимости от решаемых задач они могут иметь и большую продолжительность.

Различаются проверки также в зависимости от исходных материалов, на основании которых принимается решение по их производству. Основная масса проверок относится к катего­рии проверок текущего характера. Поводом для их проведения служит поступающая в прокуратуру информация о фактах на­рушения закона. Такая информация содержится в письмах, за­явлениях и жалобах граждан, актах проверок, проведенных контролирующими органами, сообщениях средств массовой информации, письмах руководителей коммерческих и неком­мерческих организаций и др.

Другой вид проверок, в отличие от первого вида, носит бо­лее масштабный характер. Такие проверки отражают своего ро­да стратегическую линию в деятельности соответствующей про­куратуры. Эти проверки заранее планируются. Проводятся они, как правило, на основании результатов анализа статистических данных, иной информации о состоянии законности, обобще­ния имеющихся в прокуратуре сведений, материалов тематиче­ских проверок, осуществленных контролирующими органами. При этом учитывается актуальность подлежащих решению про­блем обеспечения законности исходя из особенностей конкрет­но-исторической ситуации. На первоначальном этапе предпри­нятых в России реформ ведущими направлениями в деятельно­сти прокуроров выступали надзор за исполнением законов о приватизации, внешнеэкономической деятельности, земельной реформе, об охране природы. В современной обстановке сохра­няет высокую актуальность надзор за исполнением законов в сфере экономических отношений, а именно - законов о собст­венности, предпринимательской деятельности, надзор за ис­полнением финансового, таможенного, банковского, налогово­го, антимонопольного законодательства и др., в социальной сфере.

Организационное обеспечение проведения проверок строит­ся применительно к содержанию действий прокурора на основ­ных этапах проверки: подготовительном, собственно проверки, реализации материалов проверки. На подготовительном этапе производится целенаправленное, предметное изучение нужного законодательства, типичных нарушений закона, определение задач проверки, содержания необходимой информации, ее источников, объема материалов, средств получения, анализ и оценка данных, устанавливается состав лиц, включая и специа­листов, силами которых должно быть обеспечено ее производ­ство. Все эти элементы отражаются в плане проверки.

Этап собственно проверки - главный, ключевой отрезок этой деятельности. На данном этапе происходит получение то­го массива информации, который должен обеспечить выявле­ние фактов нарушений закона и соответственно создать усло­вия для их последующего устранения. Задачи данного этапа ре­шаются путем реализации предоставленных прокуратуре полномочий по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Это достаточно сложный про­цесс. Помимо знания возможностей и правил использования указанных полномочий, прокурору нужно владеть тактически­ми и психологическими приемами их применения. Необходи­мость использования тактики прокурорского надзора связана с тем, что установление фактов нарушений закона часто протека­ет в ситуациях, характеризующихся отношениями противостоя­ния сторон, которые по своей природе являются конфликтны­ми. С помощью тактики надзорных действий определяется оп­тимальный путь получения достоверной информации в нужном объеме, обеспечивается полнота получения информации.

n1.doc

АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Институт повышения квалификации руководящих кадров

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ

прокурорского НАДЗОРА

ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ

И ЗАКОННОСТЬЮ ПРАВОВЫХ АКТОВ

Сборник статей

Часть II

Москва  2011

УДК 347.963+342.7

ББК 67.721-91+67.400.32

УДК 347.963+342.7

ББК 67.721-91+67.400.32

© Академия Генеральной прокуратуры

Российской Федерации, 2011

Н.Н. Карпов ,

Заведующий кафедрой Института

Повышения квалификации

Руководящих кадров

Академии Генеральной прокуратуры

Российской Федерации,

Кандидат юридических наук,

Доцент
Теоретические вопросы деятельности прокуратуры

по надзору за исполнением законов

и законностью правовых актов

Анализ теоретической подготовки прокурорских работников, прибывающих для обучения в качестве слушателей в Институт повышения квалификации руководящих кадров Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, позволяет сделать вывод об их недостаточной, в отдельных случаях, теоретической подготовленности по знанию основ надзорной деятельности прокуратуры, что в определенной степени объясняется их значительной практической загруженностью.

Вместе с тем сама практическая деятельность таких слушателей вряд ли способна привести к серьезным позитивным результатам, быть эффективной без хорошего знания основ теории прокурорского надзора за исполнением законов и законностью принимаемых правовых актов.

Именно по этим основаниям автор полагает необходимым остановиться на видении отдельных, устоявшихся уже в теории прокурорского надзора, основополагающих его понятий, а также некоторых дискуссионных проблем. Наше толкование, безусловно, не может претендовать на некое эталонное и поэтому автор полагает необходимым рекомендовать прокурорским работникам ознакомиться также со взглядами на рассматриваемые проблемы также других ученых и специалистов, содержащимися в публикациях журналов «Законность» и «Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации», а также в учебниках по организации и деятельности прокуратуры.

В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» целями деятельности прокуратуры России являются обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Установленные федеральным законодательством цели деятельности прокуратуры Российской Федерации в полном объеме отвечают интересам как государства, так и граждан Российской Федерации.

Вместе с тем признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, являющегося высшей ценностью в обществе, является важнейшей, приоритетной по смыслу ст. 2 Конституции РФ, главной обязанностью государства.

Совпадение определенных конституционными нормами обязанностей государства и главных целей деятельности прокуратуры России подтверждает главную роль прокуратуры в защите прав и свобод человека и гражданина.

Совершенно очевидным представляется, что для реализации установленных Конституцией РФ обязанностей государства российскому обществу необходим самостоятельный, независимый от других структур государственной власти надзорный орган, обладающий необходимым объемом прав и полномочий, но в то же время конституционно максимально поставленный под контроль общества.

Достижению этих целей деятельности прокуратуры способствует выполнение ею конкретных, определяемых ее статусным положением задач.

Действующее законодательство, к сожалению, не содержит точного определения задач прокуратуры Российской Федерации.

Для их определения и аргументации обратимся к работам известных ученых и специалистов, внесших большой вклад в развитие теоретических вопросов деятельности прокуратуры в Российской Федерации.

Задачи прокурорского надзора по сравнению с целями более конкретны, отмечает Б.В. Коробейников. Их решение обеспечивает достижение целей прокурорского надзора. Задачи надзора более многочисленны (по сравнению с целями) и различаются между собой по уровню, содержанию, средствам их решения, компетенцией органов прокуратуры, ставящих и решающих эти задачи. Задачи прокурорского надзора могут быть разделены на три вида: общие, специальные и частные (конкретные). Решение общих и специальных задач прокурорского надзора осуществляется путем применения прокурором правовых средств надзора, в ходе которых (так в тексте – Н.К.) прокурор ставит определенные частные (конкретные) задачи и решает их (к примеру, получение полной информации о конкретных нарушениях закона и др.)

По мнению указанного автора, к общим задачам прокуратуры относятся укрепление законности и охрана от всяких посягательств: а) закрепленного Конституцией РФ общественного и государственного строя; б) политических, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав граждан РФ; в) прав и охраняемых законом интересов государственных учреждений, предприятий, независимо от форм собственности, кооперативных и иных общественных организаций 1 .

Нельзя не отметить, однако, что обозначенные указанными авторами задачи суть – цели деятельности прокуратуры.

По мнению С.Г. Березовской, именно «в осуществлении надзора за исполнением законов и состоит специальная государственная задача органов прокуратуры» 2 .

Как представляется, в трактовке указанного автора задача прокуратуры – эффективное, добросовестное, полномасштабное исполнение ее функций.

Совмещающее обе перечисленные точки зрения толкование задач прокуратуры дает В.И. Басков, отмечающий, что перед Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами поставлена задача основополагающего характера: осуществление надзора за точным и единообразным исполнением действующих на территории РФ законов. Органы прокуратуры имеют задачей обеспечить верховенство закона, единства и укрепление законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также интересов общества и государства 3 .

В обобщенном виде задачи прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов изложены авторами учебника «Прокурорский надзор: курс лекций и практикум» под общей редакцией проф. Ю.Е. Винокурова следующим образом: обязательное вмешательство прокурора в связи с поступившей информацией о нарушении законов путем принятия мер к выявлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств; наиболее полное использование возможностей прокурорского надзора за исполнением законов в предупреждении правонарушений и в первую очередь преступлений; активизация и совершенствование деятельности органов государственного контроля и правоохранительных органов, направленной на обеспечение исполнения законов и подзаконных актов, укрепление законности и правопорядка через проведение прокурорских проверок в основном в этих органах и поручения проведения ими проверок в подчиненных, подконтрольных и нижестоящих органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях; более активное проведение в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений; доведение до населения и общественности через радио, телевидение, периодическую печать информации о работе органов прокуратуры, в том числе и в области прокурорского надзора за исполнением законов, в особенности о принимаемых ею мерах к устранению нарушений законов и привлечению к ответственности виновных лиц с указанием их фамилий и должностей, состоянии и динамике правонарушений в регионах; выявление пробелов (дефектов) действующего законодательства, потребностей в нормативном регулировании общественных отношений и принятие мер к их устранению путем внесения соответствующих предложений в представительные (законодательные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы; повышение правовой культуры должностных лиц, в особенности руководителей государственных органов, издающих правовые акты и совершающих другие юридически значимые действия, руководителей коммерческих организаций, предпринимателей, а также граждан, привитии им потребности точного исполнения законов. В наибольшей мере этому способствует активно осуществляемый прокурорский надзор за исполнением законов в сочетании с проведением специальных предупредительно-профилактических мероприятий 1 .

Как представляется, с учетом мнения как перечисленных, так и других ведущих ученых в сфере прокурорского надзора, в обобщенном виде к главным задачам прокуратуры следует отнести: а) своевременное выявление правонарушений и их пресечение, предупреждение нарушений закона; б) установление лиц, виновных в их совершении, и привлечение их к установленной законом ответственности; в) восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина и охраняемых законом интересов государства 1 .

Предназначение прокуратуры в системе государственных органов, разделения и взаимодействия властей предопределяется точностью состава функций, необходимых для выполнения возложенных на прокуратуру задач. Ключевой правовой категорией, раскрывающей и объясняющей структуру, содержание и пределы деятельности прокуратуры, являются ее функции 2 .

Термин «функция» происходит от латинского слова functio, что переводится как «исполнение», «совершение». В правоведении и государствоведении этот термин в зависимости от контекста может быть употреблен в качестве синонима «обязанности», «круга деятельности», «направления деятельности», «назначения», «роли» 3 .

По мнению А.Я. Сухарева, понятие функции прокуратурыможно сформулировать как такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств. Названные элементы находятся в строгой взаимозависимости. Их изменение, уточнение, прежде всего в части задач прокуратуры, сфер проявления ее деятельности, должно неизбежно влечь корректировку в остальных частях функциональной характеристики 4 .

В.И. Басков и Б.В. Коробейников, указывая на то, что по своей сущности прокурорский надзор как специфический вид государственной деятельности един, выделяют в нем уже отрасли прокурорского надзора 1 .

В.Г. Бессарабов считает, что функции являются выражением государственно-правового и социального предназначения прокуратуры как элемента государственно-правового механизма современного российского государства. Их реализация представляет собой особый, свойственный только прокуратуре вид деятельности. Функции прокуратуры реализуются в видах деятельности органов и учреждений прокуратуры 2 .

М.С. Шалумов полагает, что применительно к прокуратуре функции – это определенные правовым статусом прокуратуры, ее местом и назначением в государственном механизме общие обязанности по решению поставленных перед нею законом задач обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав граждан, общественных и государственных интересов, выполняемые путем решения круга более частных задач и осуществления для этого соответствующих конкретных обязанностей с использованием специфических властных полномочий.

Функцией прокуратуры, считает Е.Л. Никитин, является социально значимоенаправление деятельности данного органа, осуществляемое через конкретные виды его деятельности в рамках установленного типа его организации и деятельности.

De lege lata указание на функции прокуратуры присутствует в самом общем виде. В ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» эклектически смешиваются собственно функции, обусловленные социальным предназначением и ролью прокуратуры в государстве, с видами ее надзорной деятельности (отраслями и направлениями прокурорского надзора). De lege ferenda более удачным решением стало бы выделение самостоятельной статьи, содержащей исчерпывающий перечень функций прокуратуры 3 .

Таким образом, некоторые исследователи содержащийся в ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» термин «функция» заменяют термином «основное направление деятельности прокуратуры». Вместе с тем, на наш взгляд, в теории прокурорской деятельности эти термины необходимо строго различать, поскольку они имеют разное значение.

Так, В.П. Рябцев к основным направлениям деятельности прокуратуры относит приоритеты в ее деятельности, от обеспечения которых в решающей степени зависит состояние законности и правопорядка в районе, городе, субъекте Федерации, в стране в целом и которые обусловлены различными факторами политического, социально-экономического и иного характера. Постоянным приоритетом надзорной и иной функциональной деятельности прокуратуры является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, службами и агентствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Поскольку данное направление деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина касается многих сфер правовых отношений, с учетом состояния законности выделяются отдельные сферы правовых отношений, на которых акцентируется особое внимание (трудовые, жилищные, пенсионные и иные права граждан) 1 .

Аналогичное в целом определение основным направлениям деятельности прокуратуры дается и А.Я. Сухаревым 2 .

Ю.Е. Винокуров полагает под направлением (подотраслью прокурорского надзора) надзор за исполнением конкретного закона или нескольких законов, регулирующих общественные отношения в определенной сфере (банковской, налоговой, аграрной и других), выделяя при этом свыше тридцати направлений (подотраслей) прокурорского надзора за исполнением законов 3 .

Указанный автор также считает, что помимо рассмотренных основных направлений прокурорского надзора органы прокуратуры координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью, принимают участие в правотворческой деятельности, рассматривают и разрешают заявления, жалобы и иные обращения граждан, поступившие в прокуратуру, принимают участие в профилактической работе 1 .
По мнению В.Б. Ястребова, основное направление деятельности прокуратуры можно определить как составную, специализированную часть ее деятельности, обеспечивающую решение определенного круга задач, стоящих перед прокуратурой, выделяемую исходя из особенностей конкретно-исторической ситуации и степени актуальности решаемых вопросов 2 .

В.Г. Бессарабов под основными направлениями деятельности прокуратуры понимает пути реализации надзорной и других функций прокуратуры, не получившие в данный период законодательного закрепления, в целях решения стоящих перед государством, обществом и органами прокуратуры задач, определяемых степенью их актуальности и особенностями конкретно-исторической ситуации 3 .

По нашему мнению, основные направления деятельности прокуратуры это определенные Генеральным прокурором Российской Федерации (в отличие от функций прокуратуры, которые устанавливаются федеральным законом) на определенный период времени (ежегодно – по решению коллегий Генеральной прокуратуры) либо без определения времени действия, в зависимости от различных факторов как социально-экономического (к примеру, приоритет надзора за исполнением законов при реализации приоритетных национальных проектов «Образование», «Здравоохранение» и других), так и политического характера (обеспечение надзора за исполнением избирательного законодательства, в особенности, в предвыборный и избирательный периоды) приоритеты в деятельности прокуратуры 4 .

Подробное рассмотрение вопроса о функциях и основных направлениях деятельности прокуратуры позволяет нам сделать вывод о том, что поскольку в настоящее время традиционный термин «прокурорский надзор» не охватывает в полной мере все виды деятельности прокуратуры, автор предлагает к введению в научный оборот понятия «прокурорская деятельность», которая формулируется им как особый вид государственной деятельности прокуратуры по обеспечению реализации правовых общественных отношений, осуществляемой в соответствии с нормами Конституции и федерального законодательства посредством надзора за исполнением конституционных и законодательных норм; уголовного преследования; координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участия в рассмотрении дел судами, в правотворческой деятельности; проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и выполнения других возложенных на нее функций, и направленной на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общества и государства.

В п. 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» определена основная функция прокуратуры – надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России. В п. 2 указанной статьи названного Федерального закона перечисляются иные функции прокуратуры, в том числе все надзорные, а также уголовное преследование и координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Другие функции прокуратуры рассредоточены по различным статьям Раздела 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и в прямой постановке не именуются как функции прокуратуры, что, несомненно, требует их научного осмысления и обоснованно вызывает теоретическую дискуссию.

Как представляется, внесенные в Федеральный закон
«О прокуратуре Российской Федерации» Федеральным законом от 17 июля 2007 г. № 171 изменения, дополнившие базовый закон, в частности, статьей 9-1 (Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов) в определенной мере могут поставить точку в теоретической дискуссии о функциях прокуратуры 1 .

Законодатель в тексте указанной ст. 9-1 Федерального закона определил не только непосредственно еще один вид деятельности (функцию) прокуратуры (прокурор проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц), но и установил в указанной норме также определенные полномочия прокурора и механизм их реализации.

В частности, в соответствии с положениями указанной статьи при выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом. О результатах рассмотрения требования об изменении нормативного правового акта незамедлительно сообщается прокурору, внесшему требование.

С учетом изложенного автор полагает необходимым сформулировать понятие функции прокуратуры, как определенный федеральным законом вид деятельности прокуратуры, обусловленный ее целями и задачами, имеющий собственный предмет и реализуемый посредством специально предусмотренных для этого в законе полномочий 2 и определить при этом исчерпывающий перечень функций прокуратуры следующим образом:

Надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина ранее указанными органами и должностными лицами;

Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

Надзор за исполнением законов судебными приставами;

Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

Уголовное преследование;

Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

Участие в рассмотрении дел судами, арбитражными судами (далее – суды), принесение представлений на противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов;

Осуществление международного сотрудничества, участие в разработке международных договоров Российской Федерации;

Участие в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;

Участие в правотворческой деятельности, т.е. возможность внесения в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложений об изменении, дополнении, отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов;

Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов;

Рассмотрение и разрешение заявлений, жалоб и иных обращений.

Не простым представляется и вопрос о предмете прокурорской деятельности.

Предмет изучения любой учебной дисциплины юридического профиля представляют собою общественные отношения. Вместе с тем в соответствии, к примеру, со ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предметом прокурорского надзора за исполнением законов являются соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами.

С практической точки зрения нельзя не отметить также, что отдельные работники прокуратуры, прибывающие для повышения квалификации в Академию Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в предмет своей надзорной деятельности, наряду с осуществлением надзора за исполнением законов, включали и проверки исполнения на поднадзорных объектах также положений указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства России. При этом соответствующие законодательные акты не содержали отсылочных (бланкетных) норм, на основании которых такие прокурорские проверки были бы обоснованными.

Для примера сошлюсь на ст. 3 Федерального закона от 10 января 2003 г. (Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации), в соответствии с которой федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта на основании названного Устава с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти в пределах своей компетенции разрабатывает и в установленном порядке утверждает правила перевозок грузов железнодорожным транспортом и правила перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа железнодорожным транспортом. Эти правила представляют собой нормативные правовые акты, которые содержат нормы, обязательные для перевозчиков, владельцев инфраструктур, грузоотправителей, грузополучателей, владельцев железнодорожных путей необщего пользования, других юридических и физических лиц, и регулируют условия перевозок грузов с учетом их особенностей, безопасности движения, сохранности грузов, железнодорожного подвижного состава и контейнеров, а также экологической безопасности. В названном Законе содержится совершенно четкая отсылочная норма, позволяющая прокурорам осуществлять надзор за исполнением соответствующих ведомственных нормативных актов.

Положения нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства России, на которые законодательный акт не содержит ссылки, не являются предметом надзорной деятельности прокурора.

Вместе с тем современный этап развития российского общества, когда существенно (и обоснованно) возрастает роль главы государства в решении вопросов общественной и государственной жизни, в том числе в разработке и принятии законодательных актов, имеющих непосредственное отношение к признанию, соблюдению и защите прав и свобод граждан (достаточно здесь указать инициативы Президента Российской Федерации В.В. Путина по принятию приоритетных национальных проектов, совершенствованию демографической политики в стране) необходимо четко определить роль прокуратуры в обеспечении реализации принятых (изданных) в порядке опережающего нормотворчества указов Президента Российской Федерации по данным вопросам.

В связи с изложенным рассмотрим вопрос о возможности некоторого расширения пределов (границ предмета) прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов.

В.П. Рябцев полагает, что в нормативной обобщенной форме предмет надзора за исполнением законов определяется в Законе о прокуратуре (ст. 21). Он состоит из двух взаимосвязанных, но четко разделяющихся аспектов. Первый из них заключается в том, что предметом этого вида надзора является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации. Предметом надзора является законность в деятельности органов и должностных лиц, составляющих определенный круг правоприменителей. К ним отнесены федеральные министерства, службы, агентства и иные федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, органы военного управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Самостоятельным аспектом предмета этого вида прокурорского надзора за исполнением законов является соответствие законам правовых актов, издаваемых названными органами и должностными лицами 1 .

В то же время указанный автор подчеркивает, что выдвижение Президентом РФ в 2005 г. для реализации страной четырех национальных проектов социально-экономического развития делает необходимым их приоритетное сопровождение прокуратурой в плане обеспечения законности в соответствующих сферах (здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное обеспечение, сельское хозяйство) 2 .

По мнению А.Я. Сухарева, предметом прокурорского надзора в общем виде является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, законности правовых актов, принимаемых органами и должностными лицами, на которые распространяется надзорная компетенция прокуратуры. В зависимости от сферы деятельности и возникающих при этом правоотношений, в том числе и с участием прокуроров, предмет надзора еще более конкретизируется 3 .

С практической точки зрения нельзя не отметить также, что отдельные работники прокуратуры … в предмет своей надзорной деятельности, наряду с осуществлением надзора за исполнением законов, включали и проверки исполнения на поднадзорных объектах также положений указов Президента РФ и Постановлений Правительства РФ. При этом соответствующие законодательные акты не содержали отсылочных (бланкетных) норм, на основании которых такие прокурорские проверки были бы обоснованными. Положения нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, на которые законодательный акт не содержит ссылки, не являются предметом надзорной деятельности прокурора 4 .

Авторы курса лекций и практикума по прокурорскому надзору, приходя к аналогичному выводу, указывают вместе с тем, что в Законе о прокуратуре не упоминаются нормативные акты, издаваемые Президентом и Правительством РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 80, 110) Президент, являясь главой государства, а Правительство – высшей исполнительной властью, реализуя возложенные на них полномочия, издают нормативные указы и постановления, регулирующие общественные отношения, касающиеся различных сфер жизни и деятельности общества и обязательные для исполнения на всей территории России. Нередко акты Президента и Правительства РФ выполняют роль первичного или единственного источника правового регулирования, поскольку те или иные общественные отношения законодательно не урегулированы. В связи с этим нормативные указы и постановления Президента и Правительства РФ не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора – прокуроры осуществляют надзор за их исполнением 1 .

На наш взгляд, с указанной позицией, которая характеризует определенное исключение из правил, но четко оговаривает условия такого исключения из общего правила: когда соответствующий правовой акт выполняет роль первичного или единственного источника правового регулирования и он издан, в частности, главой государства – Президентом РФ, следует согласиться, но с некоторыми сделанными нами оговорками.

Прежде всего, отметим, что, бесспорно, пока соответствующая норма не будет включена в закон, прокурор не вправе будет осуществлять надзор за исполнением подзаконных актов.

Несмотря на то что законодательство о прокуратуре вполне определенно и однозначно исходит из положений о связи надзорной функции только со сферой исполнения законов, считает А.Я. Сухарев, специалистами в области прокурорского надзора время от времени высказываются суждения об относимости к предмету надзора за исполнением не только законов, но и подзаконных актов. Правда, в последние годы такого рода суждения стали формироваться более взвешенно. Сейчас признание относимости подзаконных актов к предмету прокурорского надзора оговаривается достаточно жесткими условиями, суть которых сводится к тому, чтобы они имели нормативный характер, чтобы ранг подзаконных актов соответствовал уровню высших органов государственной власти и на издание такого рода подзаконных актов указанные органы имели бы специальные полномочия 1 .

Таким образом, следует сделать вывод о том, что в теории прокурорского надзора нет единой точки зрения по поводу осуществления надзора за исполнением, в частности, изданных в порядке опережающего нормотворчества нормативных указов Президента РФ.

Учитывая особую общественную важность издаваемых главой государства указов по социально значимым вопросам, представляется вполне обоснованным сформулировать предложение о включении в содержание предмета деятельности прокурора по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов также положения об осуществлении прокурором надзора за исполнением принятых в порядке опережающего нормотворчества нормативных указов Президента РФ.

Следующий проблемный вопрос – пределы прокурорского надзора, под которыми следует понимать установленные законодательством ограничители надзорной деятельности прокурора.
В первую очередь эти пределы касаются как объектов надзора, так и поводов для его осуществления (теоретически же этот перечень можно значительно расширить).

Так, в ч. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» изложен исчерпывающий перечень объектов прокурорского надзора. К ним отнесены, в частности, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и др.

Отдельные прокуроры, как выясняется в ходе повышения их квалификации, буквально понимают положения абз. 2 ч. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». В соответствии с ними проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Однако это требование закона отнюдь не означает, что прокурор должен сидеть на рабочем месте сложа руки и ждать поступления так называемых сигналов.

Так, в п. 6 приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 содержится совершенно четкое разъяснение прокурорам того, что проверки исполнения законов необходимо проводить на основании поступившей в органы прокуратуры информации (т.е. обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий. В качестве повода для прокурорских проверок следует рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.

И, наконец, что касается полномочий прокурора. Полномочия – составная часть общеправового статуса прокуратуры. Они представляют собою право и обязанность прокурора действовать в определенной ситуации, руководствуясь требованиями закона и с помощью предусмотренных законом правовых способов, позволяющих достичь определенные законом цели. К полномочиям прокурора следует, таким образом, отнести и средства прокурорского реагирования. В конце 90-х годов прошлого века к установленным в первичном варианте закона средствам прокурорского реагирования закон добавил еще возможность вынесения предостережения о недопустимости нарушения закона и возбуждения производства об административном правонарушении. И то, и другое средство реагирования успешно применялось прокурорами еще на основании союзного законодательства о прокуратуре. Вероятно, прокуроры, начинавшие свою деятельность в то время, помнят и о таких средствах прокурорского реагирования, как вынесение предписания и возбуждение производства о дисциплинарном правонарушении. Отмечу, что в принятом Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ (постановление от 16.11.2006 № 27-6) модельном законе «О прокуратуре» такие полномочия как предписание (ст. 27) и постановление прокурора о возбуждении дисциплинарного производства (ст. 22) включены в число полномочий прокуратуры. Остается надеяться, что результаты научных поисков и пожелания практиков воплотятся в соответствующие законодательные коррективы.

А.А. Каюшкин,

Первый заместитель прокурора

Г. Владимира Владимирской области
Организация учета результатов работы прокуратуры

города, района с использованием системы

электронных баз данных
В 2010 г. Генеральной прокуратурой РФ осуществлялись выезды в прокуратуры субъектов Центрального федерального округа для проверки организации работы по оперативному учету и статистике за период 2008 – 2010 гг. В ходе проверки выявлены многочисленные нарушения, что свидетельствует о серьезных недостатках в организации этой работы.

Представляется, что одним из основных условий осуществления эффективного и качественного прокурорского надзора является правильная организация руководителем оперативного учета результатов работы.

В настоящее время прокурор имеет дело с огромным объемом оперативной и служебной информации. Так, приказами Генерального прокурора РФ на нижестоящих прокуроров возложена обязанность по составлению 13 форм статистической отчетности, содержащих около 9000 цифровых показателей. Перед прокурором стоит задача по обеспечению доскональной точности всех статистических сведений.

Задача сложная, но выполнимая при условии правильной организации учета результатов работы.

Значительный объем выполняемой в настоящее время прокуратурой работы сделал невозможным использование традиционных форм учета работы на бумажных носителях (книги, журналы). Для организации эффективного прокурорского надзора руководством прокуратуры г. Владимира разработана система баз данных электронного учета результатов надзорной деятельности, содержащая всю оперативно-служебную информацию о работе прокуратуры.

Внесенные сведения автоматически обрабатываются и переносятся в файлы, содержащие формы ведомственной отчетности, утвержденные приказами Генерального прокурора РФ. Это позволяет руководству прокуратуры своевременно получить каждую из 13 форм ведомственной статистической отчетности со сведениями на текущий момент.

Прокуратурой учитываются результаты всей надзорной работы. Созданы базы данных по разным направлениям надзорной деятельности, в том числе по надзору за процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью; соблюдением федерального законодательства; участию прокуроров в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел; результатам рассмотрения обращений граждан; освещению деятельности прокуратуры в средствах массовой информации, координационной деятельности прокуратуры; надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции; в сфере осуществления государственного контроля (надзора) субъектов предпринимательской деятельности и др.

Обязанность по такому учету своей работы возложена на каждого работника распоряжением прокурора города о распределении обязанностей. Сведения в электронные журналы вносят 35 старших помощников и помощников прокуратуры города и 5 работников канцелярии.

К преимуществам системы электронных баз данных перед традиционными формами учета следует отнести: простоту в обращении; заметное облегчение возможности ввода, поиска и анализа необходимой информации; «гибкость», универсальность, независимость от специфики; простой интерфейс (оболочка), позволяющая разрабатывать базы данных, а также приложения различной сложности и направленности; предоставление информации в наглядном виде (таблицы, графики); возможность получения информации несколькими пользователями одновременно.

Работа над созданием и внедрением законченной системы велась руководством прокуратуры города в течение двух лет. За это время базы данных корректировались, оптимизировались с учетом вопросов, возникающих на практике.

Внедрение системы электронных баз данных первичного оперативного учета результатов работы позволило добиться:

Ведения непрерывного текущего мониторинга результатов работы прокуратуры;

Контроля деятельности конкретных работников и объемов выполняемой ими работы, справедливого распределения нагрузки в коллективе (с учетом полученных сведений вносились изменения в распоряжение о распределение обязанностей);

Контроля соблюдения работниками исполнительской дисциплины и сроков исполнения, в том числе и для поощрения работников либо привлечения к ответственности;

Повышения качества аналитической работы, значительно экономя время на подготовку докладных записок;

Достоверности статистических данных, представляемых прокурором в качестве ведомственной статистической отчетности.

По мнению автора, использование системы электронного учета результатов работы прокурора в целом значительно повысило эффективность и качество прокурорского надзора на территории города, а значит, способствовало достижению целей и задач деятельности прокуратуры.